关于抗震救灾工作进程及其阶段性特点的初步探讨——以芦山7.0级地震抗震救灾工作为例*

龚 宇，江小林，易桂喜

（四川省地震局，四川成都610041）

关于抗震救灾工作进程及其阶段性特点的初步探讨
——以芦山7.0级地震抗震救灾工作为例*

龚 宇，江小林，易桂喜

（四川省地震局，四川成都610041）

通过对四川省抗震救灾指挥部应对2013年四川芦山7.0级强烈地震工作进程的解读，分析了抗震救灾工作进程，将抗震救灾工作划分为应急启动、紧急处置、后续处置和恢复重建等四个阶段，给出了抗震救灾各阶段的工作重点，同时认为抗震救灾阶段的演化主要体现在救灾决策角度、关注重点的转化。

芦山7.0级地震；抗震救灾；应急响应；阶段划分；阶段性特点

抗震救灾工作是是一项长期、艰巨、复杂的系统工程，对其进程的分析和内涵的理解，会因不同的角度和视野而有所不同。本文拟以中共四川省委、四川省人民政府应对2013年四川芦山7.0级强烈地震工作为例，站在政府决策的角度对抗震救灾进程及其阶段特点进行初步探讨，希望能对今后抗震救灾工作具有更多的实际参考价值。

1 芦山7.0级地震抗震救灾工作大事记

根据陈勤等在《“4·20”四川芦山7.0级地震应对工作案例分析》一文中所提供的资料和四川省抗震救灾指挥部在芦山地震抗震救灾期间颁发的有关文件，大致梳理出芦山地震抗震救灾进程的主线（表1～表3）。

2 抗震救灾工作阶段及其工作重点分析

细观芦山7.0级强烈地震的抗震救灾工作过程，从政府救灾决策的角度来看，主要经历了以下4个阶段如图1所示。

2.1 应急启动阶段

2.1.1 芦山7.0级地震抗震救灾工作案例

应急启动阶段大致相当于地震发生至4月20日晚这一时段。2013年4月20日上午08：02，芦山7.0级强烈地震突然发生了。此时，四川省抗震救灾指挥部主要面临着以下两大难题。

（1）灾情不明。由于灾区交通、通讯中断，各级政府均难以及时获取灾害详情。

图1 抗震救灾工作流程图

（2）必须立即行动。虽然灾害情况不明，但省抗震救灾指挥部必须立即做出决策，迅速部署抗震救灾工作。

为此，四川省抗震救灾指挥部采取的主要措施是：

（1）成立抗震救灾指挥机构，启动抗震救灾I级响应。这标志着中共四川省委、四川省人民政府由常态向非常态工作模式转换。

（2）尽管灾情不明，但也立即部署那些必须马上开展的工作，如根据7.0级地震可能造成较大伤亡的初步判断，立即派出省内几乎所有的专业救援队伍，开展生命营救工作；紧急部署灾情统计工作，结合航空侦察，努力设法摸清灾区情况，为下一步抗震救灾工作部署寻找依据。

表1 芦山地震抗震救灾工作大事记（2013年4月20日）

表2 芦山地震抗震救灾工作大事记（2013年4月21日）

通过上述工作部署，芦山7.0级地震抗震救灾工作迅速启动。

2.1.2 工作特点分析

（1）经验决策。一切决策部署工作都是在灾区信息十分有限且模糊的情况下，根据地震应急预案和决策者层的经验判断来进行的。

（2）迅速启动。迅速建立强有力的组织领导机构，是有效开展抗震救灾工作的绝对前置条件。同时，在灾区信息不明的情况下，抓大放小，优先部署“摸清敌情”和“拯救生命”这两个关系抗震救灾全局的核心工作内容。此外，政府各部门也需要根据各自的工作职责，不等不靠，先期部署和开展相关工作，保证救灾工作效率。

2.2 紧急处置阶段

2.2.1 芦山7.0级地震抗震救灾工作案例

紧急处置阶段大致相当于4月20日中午至22日这一时段。在紧急处置阶段，四川省抗震救灾指挥部当时面临着以下几方面的工作难点。

（1）如何迅速地了解灾区的实际救灾需求，并作出正确抗震救灾工作部署？没有确切、全面的灾情信息，给抗震救灾决策部署造成了很大的困难。

（2）如何尽快地将救援力量迅速投放到灾区？受山地灾害的影响，灾区道路通行能力急剧下降；同时，大量的抢险救援车辆向灾区挺进，也加剧了灾区道路的通行压力，严重影响了生命营救工作的速度与效率。

表3 芦山地震抗震救灾工作大事记（2013年4月22－29日）

（3）如何以最快速度组织基本生活物资，保障灾区群众的基本生活供应？地震灾害发生后，大量房屋遭到破坏，灾区群众不得不在户外避难，基本生活条件极度恶劣。

（4）在灾区如何为生命营救工作提供基本保障？灾区交通、通讯、能源等基础设施遭到严重破坏，也给抢险救援工作带来了极大的困难。

针对这一阶段面临的主要问题，四川省抗震救灾指挥部于21日连续2次紧急召开指挥部工作会议，作出了下列工作部署：

（1）抗震救灾工作的组织指挥实行省、市、县三级合一，系统对接，统一调度；并对省抗震救灾指挥部的内部分工协调关系进行了明确，确定了包括生命营救、物资保障、交通保障、通讯保障、社会稳定等20个方面的抗震救灾具体工作内容［2］。

（2）一方面于20日紧急部署了灾情统计工作，另一方面，明确要求灾区各级党委政府和省级有关部门要“加强应急值守，严格实行24h值班制度，及时汇总相关信息并向省指挥部值班室报告”［3］，尽最大努力全面了解灾区的实际灾情和救灾需求。

（3）把救人和救治受伤人员放在第一位，千方百计搜救被埋被困人员，救治受伤人员，最大限度减少人员伤亡［3］。

（4）抓紧调集、抢运安置受灾群众的救灾物资到达灾区，确保灾区群众有饭吃、有衣穿、有安全住所、有干净水喝、有医疗保障［3］。

（5）实施交通管制，优先保障救援、医护力量顺利进入灾区。

通过这一系列的组合拳，灾区的灾害详情逐渐清晰，生命营救工作深入受灾乡镇，灾区群众基本生活开始得到保障，救灾工作的保障力度逐渐加强，芦山地震抗震救灾工作逐步走向有序。

2.2.2 工作特点分析

（1）全面部署。应急启动后紧接着就是全面部署抗震救灾工作，明确任务，细化分工，确立指挥和协调关系，对整个抗震救灾工作进行全盘规划。

（2）紧扣重点。尽管抗震救灾已经开始全面部署，但救灾所需的各种资源一时难以调集，同时将这些资源投放到灾区所需的交通、运输等保障条件也同样难以满足需要。此时必须坚持将“救人”与“活人”，及其相应的保障工作放在优先地位。

（3）掌握灾情。虽然在该阶段已有部分信息陆续上报，但仍然不能满足救灾决策的实际需要，需要进一步加大对灾情信息的获取与分析力度，努力保障抗震救灾工作始终处于正确的轨道上。

2.3 后续处置阶段

2.3.1 芦山7.0级地震抗震救灾工作案例

后衡处置阶段大致相当于4月22日至4月底、5月初这一时段。

自4月21日起，随着灾区情况的逐渐明朗、外部支援力量的陆续抵达，以及国务院抗震救灾指挥部的介入与支持，芦山7.0级地震的抗震救灾工作在灾区各地全面展开。在此期间，四川省抗震救灾指挥部面临的问题主要是：

（1）任务重、头绪多、压力大，许多工作交叉重叠，需要理清头绪，抓住重点，强化救灾工作的组织和协调能力。

（2）灾区环境复杂，滑坡、泥石流等山地灾害和病险水库还有在余震，以及其他事件的触发下再次造成伤害的可能，这会影响抗震救灾工作的效率和进程。

（3）灾区群众的生活仍很艰难，部分群众情绪不稳。还有许多具体的工作细节需要逐一完善。此时若有一事的处理稍有不慎，就有可能会给整个抗震救灾工作带来不必要的负面影响。

为此，省抗震救灾指挥部于4月22日、23日两度发文［4－5］，反复强调和要求灾区各级政府及省级有关部门要认真做好以下工作，巩固前期抗震救灾工作成果，全力争取抗震救灾工作的最后胜利。

（1）千方百计抢险救人。始终把救人和救治伤员放在第一位，最大限度减少人员伤亡。医疗救护力量与搜救队伍同步进入，加强对医疗力量和药品的统一调度，抓紧开展医疗救治工作。

（2）妥善安置受灾群众。加强铁路、民航等部门的沟通衔接，开设绿色通道，确保救灾物资畅通无阻到达灾区，并及时发放到群众手中。要加强救灾物资和资金的监管。

（3）全力以赴抢通保通。对通往灾区的公路，力争在最短时间内恢复通行；进一步加强交通管制，确保医务人员和食品药品、帐篷、救灾器材等急需物资进得去，伤员能够顺畅运出来。加快抢修供电、供水、供气、通信、广播电视等基础设施。

（4）排危查险防止次生灾害。切实做好余震和次生灾害的监测与防范工作，及时发布重要灾害信息，严防余震和其他次生灾害造成二次人员伤亡和财产损失。

（5）启动灾区卫生防疫。整合防疫力量，组织防疫药品，切实做好灾区防疫工作，坚决防止疫情发生。

（6）尽快恢复灾区社会秩序。修建板房进行过渡安置。及时组织中小学生复课，前瞻性地考虑好灾区高考、中考等工作。商业网点、金融服务尽快恢复营业。

（7）加强灾害调查和评估工作。组织专家开展灾害损失评估，界定重建范围，调查地质灾害，选择重建场址，为灾后恢复重建作准备。

（8）切实维护灾区社会大局稳定。政法部门要注意社会面情况的掌握，加强群众思想教育，要让灾区群众正确认识当前存在的困难，切实感受到党和政府的关怀。做好社会治安管理和维稳工作，确保抢险救灾和灾后恢复重建有序开展，确保灾区社会的和谐稳定。

（9）各地、各部门要坚守岗位，加强值班和信息报送工作。

此后，省抗震救灾指挥部及时根据抗震救灾工作的实际变化，多次召开工作会议，对统计上报信息、保障救灾条件、防范二次伤害、落实安置政策、加强灾区社会管理服务等抗震救灾重点工作进行了多次的专门部署。这些处置措施使省抗震救灾指挥部始终牢牢地把握着抗震救灾工作的重点，始终保持着抗震救灾工作处于正确的轨道上。例如：针对受灾群众安置点可能存在的安全隐患，于23日下发了《关于切实做好地震灾区受灾群众安置点安全管理工作的通知》（省指［2013］12号）。针对灾区社会管理问题，于25日下发了《关于设立社会管理服务组的通知》（省指［2013］19号）。

针对灾区“28－29日可能有明显的降雨天气过程，可能引发较大范围的和较突出的地质次生灾害［6］”这一突发状况，于28日下发了《关于做好4月28—29日降雨天气过程地质灾害防治工作的紧急通知》（省指［2013］24号）。

2.3.2 工作特点分析

（1）统筹管理，综合协调。在此阶段，抗震救灾工作已全面展开，营救、安置、抢险、防疫等各项工作齐头并进，工作头绪多、任务交叉多，事务十分繁杂。此时需要抗震救灾指挥部统筹兼顾，合理安排。

（2）注重细节，及时应变。尽管在紧急处置阶段已经进行了全面的工作部署，但在实际工作中还会出现各种意想不到的问题，特别是那些偶发性的、可能造成严重后果的重大事件，需要救灾指挥决策人注重细节，朝夕惕惕，及时应变。这是直接关系到抗震救灾能否取得最终胜利的最后一个关节环节。

2.4 恢复重建阶段

2.4.1 芦山7.0级地震抗震救灾工作案例

恢复重建阶段大致相当于2013年5月初至2015年底这一漫长过程（芦山地震恢复重建工作计划于2015年底完成［7］）。

4月27日，省抗震救灾指挥部下发了《关于积极稳妥做好灾区学校复学复课工作的紧急通知》（省指［2013］22号）。28日，又下发了《关于做好受灾档案抢救保护和文件资料收集归档工作的通知》（省指［2013］28号）。这可视为灾区社会秩序和基本生活环境开始恢复的最初信号，尽管此时还有许多抢险、排查、安置工作在紧张进行。

事实上，自4月底至5月初起，外地前往灾区支援的抢险救援队伍已经开始陆续撤离灾区。在此期间，中共四川省委、四川省人民政府和省抗震救灾指挥部的工作重心也逐渐向全面恢复灾区的正常生活生产环境和向中央争取灾后重建资金、部署灾区重建工作等方面转移。省抗震救灾指挥部下发的文件日渐减少，作用逐渐淡化，中共四川省委、四川省人民政府逐渐从非常态向常态工作模式的转换。

在这一阶段，省抗震救灾指挥部的主要工作是善后和移交等。这些工作具体而繁琐，在此不多赘述。

2.4.2 工作特点分析

该阶段比较漫长，具有明显的渐进性特点。其工作重点就是强调各项工作的衔接关系。因为抗震救灾各项工作不可能整齐划一地结束，而且，在一项工作完成后，下一步的恢复重建工作马上又要开始。因此，在此阶段要特别注意各项工作彼此之间、前后之间的衔接、移交等关系，既要保证尚未完成的救灾工作继续进行，又要保证即将结束的工作圆满收尾，还要保证恢复重建工作能够顺势开始。

3 关于几个问题的探讨

3.1 关于抗震救灾工作阶段划分的问题

在学界，关于抗震救灾工作的阶段划分尚无共识。但在汶川地震中，四川省抗震救灾指挥部将抗震救灾工作划分为“紧急救援、临时安置、过渡安置和恢复重建”等4个阶段［8］，在芦山地震应急期间，将抗震救灾工作划分为“应急救援、过渡安置和灾后重建”等3个阶段［9］。而王海鹰等的研究则将之划分为“应急启动、紧急救援和过渡性安置”等3个阶段［10］。

四川省抗震救灾指挥部的两种划分，一则大同小异，基本上都是以抗震救灾的重点工作内容按时间顺序排列的；二则都是在实际工作中自然而然地产生，并无权威的文件认定。但从中却可以看出，对抗震救灾工作阶段进行阶段划分是非常必要的，对抗震救灾工作有着重要的指导意义。

上述三种划分方案各有利弊。四川省抗震救灾指挥部的划分方案存在一个缺陷，即：将“应急启动”这一过程剥离在抗震救灾工作进程之外是不恰当的。因为没有灾区党委、政府和抗震救灾指挥机构的启动和响应，就谈不上有力、有序、有效的抗震救灾工作。而王海鹰等的划分方案认为，恢复重建不属于地震应急期的工作范畴［10］。这本无可非议。然而，尽管在开展恢复重建工作时，大规模的救援抢险行动已经基本结束，但在恢复重建工作时，仍有抢险、救助、防疫等许多工作在同步进行。这说明在恢复重建期间，抗震救灾工作仍在延续，因而应当属于抗震救灾工作的一个环节。

故本文认为，将抗震救灾工作划分为从“应急启动”到“恢复重建”的4个阶段，才能较完整地反映抗震救灾全过程。

3.2 关于抗震救灾工作各阶段的命名问题

关于抗震救灾各阶段的命名，无论是在学界还是在实际工作中，均无固定的说法。从上述三种划分方案来看，对每一个工作阶段的命名，都代表了那个时段的抗震救灾工作重点。但无论是汶川地震抗震救灾工作中的“紧急救援、临时安置、过渡安置和恢复重建”，还是芦山地震抗震救灾工作中的“应急救援、过渡安置和灾后重建”的命名方法，抑或王海鹰等的“应急启动、紧急救援、过渡性安置［10］”都存在一个共同的问题，那就是以一项重点工作来表达那个阶段的工作重心，未能反映那个阶段的抗震救灾工作全貌。

事实上，在每一个抗震救灾阶段，都有许多工作在同步进行。比如在“应急启动”阶段，虽然核心工作是迅速建立抗震救灾工作的指挥协调机构，但生命救援、生活保障、工程抢险等救灾行动也已经在同步进行。在“恢复重建”阶段，尽管大规模的救援抢险行动已基本结束，但受灾群众安置与救助、工程抢险、卫生防疫等工作仍在持续。

为了更好地揭示抗震救灾的基本规律和工作要求，故本文扬弃了以工作内容作为主的阶段命名方法，转而采取以表达“紧迫程度”为主的命名方法，只有“恢复重建”阶段保留了以工作内容为主的命名方法。

3.3 关于抗震救灾工作的阶段演变问题

通过细读本文“芦山地震抗震救灾工作大事记”中所罗列的四川省抗震救灾指挥部文件，可以发现，抗震救灾各阶段的工作有许多的交叉和重复。这也意味着抗震救灾各阶段并不具有明确的时间分界点，从这一阶段转换至下一阶段是一个渐变的演化过程。在这个演变过程中需要关注的，不是工作内容的演变，而是抗震救灾工作的关注重点、决策角度的演变。以“生命营救”工作为例，在“应急启动阶段”是抗震救灾指挥部必须优先考虑和部署的问题，在“紧急处置阶段”是必须优先开展和保障的问题，而在“后续处置阶段”则是必须持续和“不轻言放弃”的问题。又以“交通保障”为例，抗震救灾指挥部在“应急启动阶段”关心的是灾区道路“通与不通”的问题，在“紧急处置阶段”关注的是能否保障“生命救援”需求的问题，在“后续处置阶段”关注的是能否满足“全面救灾”需要的问题，而在“恢复重建阶段”，则关心的是灾区道路“是否全面恢复”、“多久恢复”的问题。

4 结束语

历次实践表明，抗震救灾工作是一项长期、艰巨、复杂的系统工程，其基本活动规律和工作特点不是一篇两篇文章就能够阐释清楚的。本文仅仅是根据收集到的部分资料，结合笔者个人的一些实际工作体会，对抗震救灾各阶段所面临的重点、难点问题，从救灾决策的角度进行了初步的归纳与总结，期望能揭示出抗震救灾工作，特别是抗震救灾指挥、决策工作在各阶段应当重点关注和把握的问题，为今后的抗震救灾工作提供一些借鉴。不当之处，敬请各位读者批评指正。谨以此文奉献给全力参与于汶川地震、芦山地震抗震救灾工作的人们。

［1］ 陈勤，钱进，汪青，等，“4·20”四川芦山7.0级地震应对工作案例分析［J］.中国应急救援，2013（5）：37－42.

［2］ 四川省抗震救灾指挥部文件（省指［2013］1号）.芦山“4· 20”特大地震抗震救灾工作责任分工专题会议纪要（2013－04－21）［Z］.成都：四川省地震局，2013.

［3］ 四川省抗震救灾指挥部文件（省指［2013］2号）.关于进一步抓好抗震救灾有关工作落实的通知（2013－04－21）［Z］.成都：四川省地震局，2013.

［4］ 四川省抗震救灾指挥部文件（省指［2013］4号）.关于抓紧做好芦山县“4·20”7.0级地震应急抢险救灾工作的紧急通知（2013－04－22）［Z］.成都：四川省地震局，2013.

［5］ 四川省抗震救灾指挥部文件（省指［2013］9号）.关于印发四川省“4·20”芦山7.0级地震抗震救灾指挥部第三次会议纪要的通知（2013－04－23）［Z］.成都：四川省地震局，2013.

［6］ 四川省抗震救灾指挥部文件（省指［2013］24号）.关于做好4月28—29日降雨天气过程地质灾害防治工作的紧急通知（2013－04－28）［Z］.成都：四川省地震局，2013.

［7］ 国务院文件（国发［2013］26号）.国务院关于印发芦山地震灾后恢复重建总体规划的通知（2013－07－06）［Z］.成都：四川省地震局，2013.

［8］ 四川省抗震救灾指挥部文件（省指［2013］17号）.关于印发四川省“4·20“芦山7.0级地震灾区搭建临时公厕工作方案的通知（2013－04－24）［Z］.成都：四川省地震局，2013.

［9］ 中国地震局.汶川地震科学考察报告（应急响应部分）［R］.北京：中国地震局应急救援司，2010.

［10］王海鹰，孙刚，欧阳春，等.地震应急期关键时间阶段划分研究［J］.灾害学，2013，28（3）：166－169，197.

Course and Phase Characters of Seism ic Hazard Relief

Gong Yu，Jiang Xiaolin and Yi Guixi
（Earthquake Administration of Sichuan Province，Chengdu 610041，China）

Based on the analysis of the progress of the hazard reliefwhich was instigated by the government of Sichuan province for Lushan M7.0 earthquake，four phases of seismic hazard relief such as emergency start，emergency response，follow-up response and restoration are divided.And the response characters are discussed in different phases.Then the phase evolutions of seismic hazard relief are considered reflected on those of decision-makings or attentive focuses.

Lushan earthquake；hazard relief；emergency response；phase division；phase character；

X43

A

1000－811X（2014）03－0183－05

10.3969／j.issn.1000－811X.2014.03.033

龚宇，江小林，易桂喜.关于抗震救灾工作进程及其阶段性特点的初步探讨［J］.灾害学，2014，29（3）：183－187.［Gong Yu，Jiang Xiaolin，YiGuixi.Research on the Course and Phase Characters of Seismic Hazard Relief［J］.Journalof Catastrophology，2014，29（3）：183－187.］

2013－11－18

2014－01－07

“九七三”国家重点基础研究计划（2008CB425701）

龚 宇（1965－），男，重庆江津人，高级工程师，从事应急管理工作.E－mail：gyu659＠163.com