民事执行检察监督的范围和方式

文◎张 峰 戴 忱

民事执行检察监督的范围和方式

文◎张 峰*戴 忱**

*江西省瑞金市人民检察院［342500］

**上海市普陀区人民检察院［200063］

【典型案例】（一）

双方当事人因相邻关系纠纷涉诉。某法院作出判决认定，王某应对系争房屋承重墙体被拆除承担责任，同时，其在墙体上破洞开门，侵害了赵某和其他业主对建筑物共有部分的合法权益，并危及建筑物安全，对楼上住户构成妨害。判决要求王某恢复墙体原状，拆除卷帘门，排除妨害。2012年1月19日，赵某向某法院提出强制执行申请，但王某仍未履行判决。2012年9月18日，赵某向检察院提出民事执行监督申请。

某检察院民行科受理后查明，法院已向王某送达执行通知书，但王某已将系争房屋出租给他人，隔壁开有快餐店，已将原有进出通道封堵，如恢复墙体系争房屋将无法出入。据此，法院于2012年7月18日裁定终结本次执行程序。检察院审查后认为，被拆除的承重墙体位于居民楼底层，涉及建筑物安全和居民公共利益，如不采取有效措施，将形成长期安全隐患，一旦发生事故将造成难以预料的严重后果。因此根据 《民事诉讼法》第14条、第235条、最高人民检察院《人民检察院检察建议工作规定（试行）》之规定，向法院提出检察建议，建议对上述房屋安全问题予以高度重视，依照《民事诉讼法》、《物权法》的相关规定，履行执行权，加强执行力度，采取适当措施，及时消除安全隐患，保障人民群众生命财产安全，维护当事人合法权益，保证判决既判力，维护司法权威。

法院收到上述检察建议后，恢复了该案的执行程序，并敦促被执行人王某执行判决内容，承重墙体上三处破口中已有两处恢复原状，另有一处也采取了加固措施。法院的作为促进了执行程序的推进，但在给检察院的书面答复中却以本案不属于两高会签文件中的五种情形为由进行回避。

【典型案例】（二）

刘某向某城市管理监察大队（以下简称城管大队）举报原审第三人赖某违法搭建，要求城管大队作出限期拆除违法建筑决定。因城管大队未作出，刘某遂起诉至法院。法院于2011年3月29日作出行政判决，判令城管大队应于判决生效之日起两个月内作出限期拆除决定。判决生效后，城管大队并未履行，刘某向法院申请强制执行。法院于2011年6月28日立案进入执行程序，但未能采取有效执行措施，城管大队至2013年7月仍未履行判决内容。

刘某向检察院提出执行监督申请，检察院受理后，经审查认为，法院未依照《行政诉讼法》第65条、《最高人民法院关于执行<行政诉讼法>若干问题的解释》第96条的规定，采取有效的执行措施，敦促城管大队履行判决。本案超过两年未能执行完结，申请人四处上访，影响司法公信力和社会的和谐稳定。检察院根据《民事诉讼法》第14条、第235条、最高人民检察院《人民检察院检察建议工作规定（试行）》之规定，向法院提出检察建议，建议依法行使执行权，根据相关法律和司法解释的规定，采取有效措施，敦促城管大队依法履行生效判决。

法院收到检察建议后，遂敦促城管大队履行了判决，作出了限期拆除决定。但在给检察院的书面答复中仍以本案不属于两高会签文件中的五种情形为由进行回避。

一、当前民事案件“执行难”、“执行乱”现象分析

以上案例说明当前司法人员在民事执行检察监督的范围和方式上存在不同认识。加之当前民事执行领域广泛存在“执行难”、“执行乱”的现象，成为困扰法院执行工作的最大难题，不仅受到群众和社会舆论广为诟病，同时也严重损害了司法威信。“执行难”往往会导致以下问题：第一，大量的案件不能在最高人民法院规定的6个月的执行期限内执结，法律的严肃性受到挑战。第二，中止执行案件的大量存在。当前民事执行实务中出现一种“怪异现象”：一方面是高结案率，另一方面是执行难。执行中止案件的存在造成了执行案件的大量积压，除去委托、终结和其他结案方式的少数案件外，绝大多数案件只能是中止执行。第三，暴力抗拒执行的事件时有发生，执行人员的安全受到严重威胁。［1］全国法院系统曾于2009年在最高人民法院的统一领导下开展了专项整治活动，集中处理民事执行过程中遗留下来的疑难案件，重点破解“执行难”的问题。此次活动虽然执结了一批积案，但是“执行难”的问题并未从根本上得到解决。而“执行乱”问题也是法院长期无法克服的痼疾。

在此背景之下，新民诉法适时确立了民事执行检察监督制度，在民事执行监督体系中引入检察监督这种较为独立的外部监督方式，以求突破民事执行的困境。根据新民诉法的相关规定，民事执行检察监督的对象乃是法院的民事执行活动。因而民事执行活动的现状将在很大程度上决定检察监督介入的范围。以民事案件“执行难”、“执行乱”现象为切入点进行分析，能够更全面、更准确地把握民事执行监督的难点和重点。

“执行难”现象是当前法院民事执行领域存在的诸多问题的一个缩影，主要表现为生效民事判决得不到完全执行。“执行难”的案件大致可以分为以下两种类型：一是民事执行案件长期得不到执行，超过法律规定的执行期限仍久拖不决；二是民事案件在未执行完毕的情况下，法院以不具备执行条件为由终结本次执行。无论是久拖不决的案件还是本次执行终结的案件，都会使得当事人的合法权益受到不同程度的损害，使得生效判决沦为一纸空文——虽然在法庭审判中胜诉，却在执行中“败诉”——势必引起相关当事人对司法公正的质疑，同时也会激化矛盾，影响社会和谐。

造成“执行乱”现象泛滥的原因比较复杂，主要是由民事执行相关立法不足、执行员自由裁量权过大、执行过程缺乏有效监督等几个方面的原因引起的。“执行乱”现象主要表现为以下几类情况：一是同案不同执，同一个案件中，针对不同的被执行人采取差别对待的执行措施，或者情况类似的不同案件，采取不同的执行措施，形成完全相反的执行结果；二是滥用执行权，法院执行员在执行过程中，超越法定权限作出一些不当的执行行为，或者违反法定程序采取强制执行措施等，侵犯当事人的合法权益；三是违法违纪、徇私枉法，个别执行员在利益的驱动下，违反国家法纪，枉法执行甚至涉嫌职务犯罪。

二、民事执行检察监督的范围

检察机关对民事执行活动的监督由来已久，但是在本次民诉法修订以前，由于缺乏相应的法律法规支撑，民事执行检察监督开展的范围和规模都比较小。2011年3月，最高人民法院和最高人民检察院共同颁布了《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》（以下简称两高会签文件），在12个省、自治区、直辖市范围内开展民事执行监督的试点工作。该两高会签文件的第2条将检察机关监督民事执行的范围限定为五种情况。［2］该条规定虽然在一定程度上解决了民事执行检察监督缺乏法律依据的问题，但限定的监督范围过窄。

2013年1月1日，修正后的民诉法正式实施，其第235条规定，人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督，除此以外并未对具体的监督范围和方式等作出详细的规定。实践中，法院的同志往往倾向于以两高会签文件作为依据，仍将执行监督的范围限定为5种情况。该观点值得商榷：首先，确立民事执行监督制度的初衷乃是化解“执行难”、“执行乱”的现象，而两高会签文件中的5种情况范围过窄，并且缺乏针对性，未能切中“执行难”、“执行乱”现象的要害。其次，从法律规范的效力渊源来看，民诉法修订在后且效力等级高于两高会签文件，因此两高会签文件中的规定无权对民诉法中的条文进行缩限解释，在新民诉法的框架之下，5种情况固然需要监督，但是执行中的其他违法情况难道检察机关就可以袖手旁观了吗？笔者以为，在民诉法修订实施的背景下，应当针对“执行难”、“执行乱”的现象，并结合试点中取得的经验，通过立法解释或者司法解释的方式对民事执行监督的范围重新加以明确，如此一来才能保障民事执行监督工作走上正常的轨道，并且切实有效地实现制度创立的初衷。结合民事案件“执行难”、“执行乱”现象的表现形式，笔者认为当前民事执行监督除了两高会签文件已经确认的5种情况之外，还应当重点关注以下几个方面的问题：

（一）消极执行

民事执行实践中消极执行的情况较为多发，将消极执行的案件加以归纳大致可以分为两类，即上文提及的久拖不决的案件和未完成执行的情况下终结本次执行程序的案件。民事执行中的部分案件，法院出于维护社会稳定的考虑，审慎地采取执行措施，从而造成案件超出6个月的执行期限仍久拖不决。诚然，社会稳定和谐是大局，民事强制执行工作也确实影响着社会稳定和谐。但是，如果以此为理由漠视甚至侵犯申请执行人的合法权益势必会影响司法公信力，也会造成新的社会不稳定因素。基于私权的意思自治原则，检察机关对民事执行的监督应当以当事人穷尽执行救济措施为前提。［3］在监督过程中也应当注意方式方法，在不折不扣履行法律监督职权的同时兼顾社会效果，密切配合法院及其他相关单位共同维护社会和谐与稳定。

“终结本次执行程序”是2009年以后民事执行程序中一种新的结案方式。在2009年3月发布的《中央政法委、最高人民法院关于规范集中清理执行积案结案标准的通知》第3条第8、9、10三款内容对该程序作出了规定。［4］从该文件的规定来看，首先，“终结本次执行程序”应当适用于财产执行类的案件；其次，针对法院终结本次执行程序的决定，当事人有权提出异议；最后，终结本次执行程序之后，如发现被执行人仍有财产可供执行，申请执行人可以再次提出执行申请，法院应当重新立案。当前一些基层法院执行部门存在扩大化适用“终结本次执行程序”的情况。如在一些非以金钱给付为执行内容的案件当中（相邻关系纠纷、侵权纠纷等案件），法院判决一方当事人恢复原状、排除妨害的，败诉一方当事人往往不会完全按照判决书的内容执行，甚至根本不执行，法院执行员在面对这类情况时往往会束手无策，当执行期限将要届满时就以不具备执行条件为理由，裁定终结本次执行程序。

法院的上述做法过于草率。首先，非财产执行类案件并不属于适用“终结本次执行程序”的范围。诚然，针对行为判决的强制执行可能会有侵犯公民私人住宅或者私有财产之风险，在有些案件中，若要完成强制执行，甚至需要对公民的人身采取一定强制措施，法院在执行这类案件时难度很大，执行人员保持谨慎的态度也确有必要。但是，谨慎绝不意味着不作为，“执行难”更不应当成为不执行的借口。更何况，法律对此类情况也有相关规定，依照 《民事诉讼法》第252条，对判决、裁定和其他法律文书指定的行为，被执行人未按执行通知履行的，人民法院可以强制执行或者委托有关单位或者其他人完成，费用由被执行人承担。据此，便由对行为的执行转换为对财产的执行。另根据《民事诉讼法》253条的规定，被执行人未按照判决、裁定和其他法律文书指定的期间履行其他义务的，应当支付迟延履行金。法院完全可以通过要求被执行人支付迟延履行金的方式，迫使被执行人自觉履行判决内容。针对法院执行过程中存在的这类可以采取措施却怠于执行的情况，检察机关应当进行检察监督。

（二）同案不同执

前文已经论及，同案不同执的问题大致有两种情形：一是在同一案件中，针对不同的被执行人，采取区别对待的执行措施。如在某民事执行监督申诉案中，申诉人为两名被执行人之一，法院在执行过程中仅仅对申诉人的财产采取了强制执行的措施，另一名被执行人虽有可供执行的财产，但是法院并未对其进行强制执行。二是在情况类似的不同案件中，法院作出了不同的处理。如针对被执行人仅有一套住房无其他财产可供执行的情况，法院在对该房产拍卖与否的问题上常常会在不同的案件中作出不同的处理。根据《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第6条：对被执行人及其所扶养家属生活所必需的居住房屋，人民法院可以查封，但不得拍卖、变卖或者抵债。实践中，法院执行人员常会自由裁量，有时会根据该条文不予拍卖被执行人的房产，有时会采用大房换小房的变通方法进行执行，有时拍卖了被执行人的房产以后对被执行人的居住问题不予理会，造成同一问题不同结果的局面。以上同案不同执的情况多为执行人员行使自由裁量权而致。严格来说，法院执行员行使自由裁量权本身并无过错，但是必须遵循一定的原则和标准，《最高人民法院关于在审判执行工作中切实规范自由裁量权行使保障法律统一适用的指导意见》第3条规定，自由裁量权的行使要遵循合理原则、公正原则；第15条规定，自由裁量权的行使要不断统一裁判标准，对同一类型案件行使自由裁量权的，要做到类似案件类似处理。检察机关有必要根据以上法律精神和司法解释的相关规定，针对法院执行过程中任意行使自由裁量权造成同案不同执的情况进行法律监督，以确保实现法律的公平正义之最高精神。

（三）违法执行

违法执行主要是指执行人员在执行过程中违反法定程序或者采取不当的执行措施损害当事人合法权益的行为。违法执行在当前民事执行领域普遍存在，也是“执行乱”现象最为突出的表现。程序违法是违法执行中最为常见的一种形式，法院执行过程中常有查封、扣押、冻结财产超过执行标的，重复查封、扣押，未经法定程序擅自追加被执行人等等违反执行程序的情况发生。这些程序不当的执行行为，看似“小毛病”、“小瑕疵”，但是由于执行裁定和决定通常为即刻生效，且除执行异议之外缺乏有效的外部救济渠道，常常会给当事人带来不可挽回的损失，严重影响司法公正。此外，值得注意的是，为数不少的违法执行案件背后牵涉到执行人员徇私枉法、滥用职权的问题，执行领域历来也是司法腐败蔓延滋生的重灾区。因此，在新民诉法实施以后，针对违法执行的问题，检察机关理应重点关注，并加强监督力度。

三、民事执行监督的方式

关于民事执行监督的方式，新民诉法并未加以明确规定，两高会签文件的第3条中规定，人民检察院对符合本通知第2条规定情形的民事执行活动，应当经检察委员会决定并通过提出书面检察建议的方式对同级或者下级人民法院的民事执行活动实施法律监督。除此之外，法学理论界和司法实务部门还对以下监督方式进行了探讨：一是抗诉，二是检察建议，三是现场监督，四是纠正违法通知，五是查办职务犯罪案件。

关于抗诉，一些司法实务部门的同志尤其是检察机关的同志认为，对于执行裁定检察机关也可根据《民事诉讼法》第208条的规定向法院提起抗诉。［5］笔者认为在民事执行监督中使用抗诉这种监督方式似有不妥之处。首先，抗诉的法律后果是使得法院启动再审程序，而执行程序不像审判程序那样开庭审理，并且执行裁定一经作出即刻生效。由于民事执行的这些特殊性，其不具备启动再审的条件，若通过抗诉这一方式对执行裁定进行监督，必将产生相关制度在运行过程中衔接不畅的问题。其次，抗诉是最为刚性的监督方式，通常法院会对抗诉存在一些抵触心理。当前民事执行监督仍处于探索阶段，步子不宜迈的过大，使用抗诉这种监督方式也不利于团结检法两家共同做好执行监督这项工作。此外，最高人民法院曾经专门作出《关于对执行程序中裁定的抗诉不予受理的批复》，排除了针对执行裁定进行抗诉这种监督方式。当然，新民诉法实施以后，上述批复的效力如何尚有待研究。

关于检察建议，笔者认为这一监督方式应当成为民事执行监督的主要载体。首先，检察建议刚为新民诉法所确认，从一定程度上反映出立法者对于这种监督方式的认可。其次，检察建议这种监督方式经过多年的检察实践，已经积累了相当完备的具体操作规范。最后，检察建议是一种柔性监督，相比抗诉更容易被法院所接受。在使用检察建议这种监督方式时，检察机关应当注意加强与法院的沟通和联系，在条件具备时可以建立联席工作机制，以确保双方信息反馈的及时性和通畅性，同时也有利于法院尽快厘清相关情况并对检察建议进行回复。

关于现场监督，某些地区如甘肃省崇信县、郑州市管城区等检察院和法院通过会签文件的形式确立了现场监督这种执行监督的方式。［6］这种勇于探索的做法值得肯定，但是同时我们也应当清醒地认识到，执行权是法律赋予法院的一项公权力，由检察人员现场介入民事执行工作甚至与法院执行员共同执行的做法有越俎代庖之嫌。此外，现阶段民事行政检察部门的人员、装备的配备、条件和经费保障问题也决定了，现场监督不可能成为一种常态化的监督方式。

纠正违法通知是针对执行人员在履行职务时不依法履行职责或者滥用职权等违法行为的一种监督方式。这种监督方式通常会伴随着执行中职务犯罪案件的查办一并进行，职务犯罪案件的查办也是执行监督的一种有效途径，通过查办违法违纪人员，可以有效震慑民事执行领域长期存在的不正之风。

综上所述，对法院民事执行进行检察监督可以主要采用制发检察建议的方式进行。同时，针对民事执行监督中发现的执行人员涉嫌职务犯罪的线索，民事行政检察部门应当通过内部移送程序移交渎检部门办理，或者由民事行政检察部门和渎检部门共同办理，对相关违法行为，检察机关可以向法院制发纠正违法通知。

注释：

［1］参见刘娅：《试论民事案件的执行难问题》，载《法制与社会》2008年第8期。

［2］《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》第2条规定，人民检察院可以依当事人、利害关系人的申请，对下列民事执行活动实施法律监督：（一）人民法院收到执行案款后超过规定期限未将案款支付给申请执行人的，有正当理由的除外；（二）当事人、利害关系人依据 《中华人民共和国民事诉讼法》第202条之规定向人民法院提出书面异议或者复议申请，人民法院在收到书面异议、复议申请后，无正当理由未在法定期限内作出裁定的；（三）人民法院自立案之日起超过两年未采取适当执行措施，且无正当理由的：（四）被执行人提供了足以保障执行的款物，并经申请执行人认可后，人民法院无正当理由仍然执行被执行人其他财产，严重损害当事人合法权益的；（五）人民法院的执行行为严重损害国家利益、社会公共利益的。

［3］参见孙伟峰：《论民事执行监督》，载《法制与社会》2012年第1期。

［4］《中央政法委、最高人民法院关于规范集中清理执行积案结案标准的通知》第3条规定：“……8、无财产可供执行的案件，执行程序在一定期间无法继续进行，且有下列情形之一的，经合议庭评议，可裁定终结本次执行程序后结案。9、裁定终结本次执行程序的，应当符合下列要求：（1）裁定书中应当载明执行标的总额、已经执行的债权数额和剩余的债权数额，并写明申请执行人在具备执行条件时，可以向有管辖权的人民法院申请执行剩余债权。（2）执行法院终结本次执行程序，在下达裁定前应当告知申请执行人。申请执行人对终结本次执行程序有异议的，执行法院应当另行派员组织当事人就被执行人是否有财产可供执行进行听证；申请执行人提供被执行人财产线索的，执行法院应当就其提供的线索重新调查核实，发现被执行人有财产可供执行的，应当继续执行。10、裁定终结本次执行程序后，如发现被执行人有财产可供执行的，申请执行人可以再次提出执行申请。申请执行人再次提出执行申请不受申请执行期间的限制。申请执行人申请或者人民法院依职权恢复执行的，应当重新立案。”

［5］参见顾清莉：《刍议民事执行监督的范围与方式》，载《法制与经济》2011年第9期。

［6］参见许方钱：《民事执行检察监督方式》，载《济宁学院学报》2012年第2期。