中国地方政府的软预算约束——基于地级以上市地方财政赤字水平的统计分析

姚震宇

中国地方政府的软预算约束
——基于地级以上市地方财政赤字水平的统计分析

姚震宇

作为上个世纪九十年代伊始的中国经济发展过程的“副产品”，中国地方政府的准企业组织特征随处可见。承担基础设施投资与提供公共服务的双重职能使地方政府成了特殊的预算体，在现有的行政代理体制和政绩竞赛制的引导下，它们倾向于不顾自身财力通过地方财政赤字来扩大地方支出，因而，在当代中国产生了较为复杂、较为严重的地方政府软预算约束现象。本文通过地级以上市的地方财政数据验证了这一观点，旨在引发对地方政府软预算现象的关注，推动地方政府职能转型和公共财政等方面改革。

地方政府 特殊预算体 软预算约束 地方预算赤字

一个能够观察到的事实是，在中国持续30多年的快速经济增长中，政府尤其是地方政府发挥了不可忽视的作用，地方政府主导、投资推动几乎界定了“中国模式”的基本内涵。通过分权改革，有效激励地方政府在投资、资源配置等方面的积极作用是中国持续高速增长的基本经验之一。中国的地方政府因此也形成了不同寻常的特征，与西方主流市场经济社会里公共服务型地方政府不同的是，它以经济建设职能为主的，促进辖区内的经济增长，实现较高的经济业绩成了地方政府的核心任务。张军和周黎安（2008）等人的研究表明，在一把手负责制的体系下，地方政府围绕经济增长展开了政绩标尺竞赛。同样可以观察得到的是，在地方政绩竞赛中，地方政府作为“准企业组织”在经营，地方首长与追求任期业绩的“总经理”无异，为了实现GDP政绩，它以投入产出方式谋取可支配财力的最大化。本文依此认为，在倡导地方政府职能转型的同时，应该系统关注既有体制中地方政府经营的预算约束状况，因为它攸关中国宏观经济的结构调整和系统风险规避等重大问题。

一、地方政府软预算约束的概念与评述

软预算约束是Kornai(1980)对社会主义经济体制下由于中央对企业的父爱主义与隐性担保而导致的经济主体机会主义行为特征的一个概括,后来经过Dewatirpont&Maskin(1995)的在集中和分散信贷市场两个不同前提下的建模讨论,扩展成了一个一般性问题:软预算约束是动态承诺问题,指企业资金来源(即支持体:政府或银行)不能承诺使企业遵循一个固定初始预算,并不给予事后救助而导致的企业（预算体）总是突破初始预算的现象。这类问题并不局限在社会主义经济制度下。崔之元(2001)曾就有限责任制度、破产法、存款保险制度在当代资本主义社会的存在，说明软预算约束是普遍存在于市场经济中的“看不见手的悖论”。软预算约束理论研究的总体态势是将其与道德风险、逆向选择和信息不对称等一般性范畴相联系，认为它存在于所有的经济体中。在垂直关系的领域它表现得更严重。需要指出的是，上个世纪九十年代理论研究领域的“科尔奈热”，为中国国企改革提供了重要启示。某种意义上，我国原有体制下体量宠大的国有企业通过90年代的改制、实现硬预算约束构成了中国改革的成功经验之一。

从目前来看，有关软预算约束的大量的研究成果集中于研究企业和银行行为，而由于地方政府的经营行为具有非典型性，因而研究地方政府的软预算约束的成果寥寥可数。在有限的成果中，钱颖一、罗兰（1996）较早地在“维持市场的经济联邦制”和M型结构的主题下关注过地方政府的预算约束，强调地方政府自主权会导致地方政府预算约束硬化。白崇恩、王一江（1998）曾以中央与地方的信息不对称、地方拥有信息优势为前提建立模型，分析说明地方政府的软预算约束使某些事后不赢利的项目也最终得以完工，因而导致大量项目得以上马。林毅夫（1998）则从责任归属角度分析过作为中国国企软预算约束外生性解释的中央对国有经济的父爱主义补贴。近年来，许成钢（2011）对中国地方政府的经济行为与软预算约束作了较多的阐述，但是未形成系统性研究成果。

基于软预算约束的广泛研究成果，本文认为，理论上，软预算约束是所有预算体都可能出现的现象。预算体一般包括两类：经营性组织和非经营组织。一般来说，这两类组织在支出和收入的先后顺序方面截然不同，经营性组织为了追求一定的经营目标通常会先支后收。对于企业来说，支出往往意味着成本与费用，它们追求的利润最大化目标意味着收入大于支出。相反，非经营性组织往往承担一些特定的职能，而这些职能与支出相关，因而，通常先收后支，量入为出。经营性组织在在利润最大化经营目标的强约束下，通常会产生强预算约束，如果偏离了利润最大化目标，就会产生软预算约束。非经营性组织在强治理结构前提下，量入为出的机制会产生硬约束；但是，在监督缺乏、存在内部人控制的情况下，也会出现软预算约束。

中国的地方政府一直存在双重基本职能：经济建设职能和公共服务职能，自上个世纪八十年代以来，经济建设职能一直是主导职能。地方政府承担的公共服务职能界定了其非经营性组织性质；但是，在分权改革背景下，经济建设职能衍生了地方政府经营性组织特性。因此，中国地方政府不仅存在信息不对称前提下代理人道德风险导致的软预算约束，而且也存在类似于科尔奈所阐述的集中体制下国营企业的软预算约束。在当前表现为，在存在《预算法》、《预算外资金管理实施办法》、《政府性基金预算管理办法》等正式制度规定的情况下，M型体制及其产生的地方首长政绩竞赛机制催生了地方政府预算赤字偏好，形成了突出的软预算约束特征。本文以《中国城市统计年鉴》1991-2011年数据和《中国财政年鉴》相应年份数据为依据，对地级以上城市的地方财政预算收支进行统计分析，以地方财政预算赤字水平扩大作为地方政府软预算约束的一个间接印证，以城市级别、经济发展程度等进行分组进行方差分析，大体验证了上述理论观点。

二、三个代表性年份的地级市赤字水平的总体统计分析

我国1994年《预算法》第2条规定“各级预算应该做到收支平衡”、第28条“地方各级预算按照量入为出，收支平衡的原则编制，不列赤字”；第73条规定“各级政府未经依法批准擅自变更预算，使经批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者使经批准的预算中举借债务的数额增加的，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任”。但是，从《中国城市统计年鉴》中，1991年地级以上被统计的256个城市，152个城市的地方预算收入大于预算支出，104个城市的预算支出大于预算收入，只有8个城市的预算赤字水平达100%以上，总预算盈余为3652.65亿元，平均每个城市盈余14268.1万元。到了2003年，被统计的287个城级以上城市中，只有两个城市（温州5%，乌鲁木齐14.56%）是盈余的，其他都是赤字的，其中赤字达100%以上的达156个，达200%以上的达（52）个，平均每个城市赤字-165700.38万元，赤字率在-130.62%。2010年的数据统计则表明，赤字的城市达283个，平均每个城市赤字-856155.6万元，赤字率在100%以上的有（169），达200%以上有（93）个，平均每个城市赤字率196%。从三个代表性年份来看，从上个世纪九十年代伊始，多数地级市有地方预算赤字现象。

表1 1990、2003和2010三个代表性年份地级市财政赤字水平总体统计

尽管这种变化中存在一些基础层面的原因，例如，应对1998年金融危机和2008年经济危机中，中央政策层面先后实施了增加财政支出和结构性减税等措施以支持经济发展，这可能会在中央和地方财政预算中恶化预算赤字。但是，一般认为这不是导致上述总体统计特征的主导原因。

三、按经济发达程度分组的地级市赤字水平的方差分析

截面数据的结构中能够反映更深刻的内容。本文将地级以上城市按2010年市辖区人均GDP水平排序，按高低分成三组，标为“发达城市”、“较发达城市”、“欠发达城市”，每组有94个观测数，对三组城市的2010年地方财政预算赤字水平值进行单因素方差分析。分析结果表明，发达城市组地方财政预算赤字均值为－0.8967，较发达城市组地方财政预算赤字均值为－1.5204，而欠发达城市组的财政预算赤字均值为-3.474；越是发达城市，财政预算赤字水平越低，越是经济不发达的城市其地方财政预算赤字越高。从组内的差异来看，发达城市组的方差是0.948682，较发达组的方差是1.508462，而欠发达城市组的方差是9.514019，发达城市组的赤字水平差异小于不发达城市组。方差分析的统计量F＝42.59518〉F crit＝3.02813，表明三组城市地方财政预算赤字水平均值的差异是显著的，经济发展水平差异对城市的财政预算水平有显著影响，经济发展水平对城市财政预算赤字水平的差异的解释占到了30.53%。具体分析结果见表2。

表2 282个地级以上城市按经济发展水平分组单因素方差分析

四、考虑行政地位和城市规模的地方赤字水平双因素方差分析

考虑到城市行政地位和规模的影响，兼而考虑到城市财政支出水平的历史沿续性，本文进一步选择了东中西三个方位的四个副省级城市青岛、南京、武汉和成都，进行时间和方位双因素方差分析。结果表明，身边东部的南京和青岛两城市1990-2010年间地方财政预算水平10年均值是盈余额，而中部的武汉为-0.1178和西部的成都为-0.1687，10年均值是赤字额。大体呈越是经济发达的城市，其地方预算状况越好的态势。图1表明，从10年间四个城市财政预算平衡水平的方差来看，呈随时间逐年增大趋势（从0.002885扩大到0.04975）。表3表明，双因素分析的P值都低于0.05，都通过了显著性检验。说明，无论城市经济发展水平（或方位）还是时间因素都对四个城市的地方财政预算平衡水平产生了显著影响。联合效应为95%，其中经济发展水平因素（或方位）对城市财政预算平衡水平的差异的解释占到了85%。

图1:南京、青岛、武汉和成都1990-2010年各年度地方财政赤字水平方差值变化

表3 四个副省级城市财政预算赤字水平区域和时间双因素方差分析

五、排除不同省政策差异的进一步分析

考虑到不同省的政策差异，本文分析了在同一省内不同经济发展水平对城市财政预算平衡水平的影响。以东部经济发达的江苏省为例，本文选取了苏南的无锡、苏中的扬州和苏北的徐州三个地级市，进行方位和时间的双因素方差分析，结果如下：

图2:无锡、扬州、徐州1990-2010年每年度财政赤字水平方差值变化

表4 江苏省内苏南苏中苏北城市预算赤字经济发展水平和时间双因素方差分析

尽管从图2中看出，三市间地方赤字水平的方差并没有呈逐年扩大的明显趋势，但是，从表4可见，无锡10年的地方财政预算平衡水平均值为正（0.232557），而扬州（-0.07651）和徐州（-0.32241）为负。表明，经济发达的无锡10年间地方财政预算总体来说是盈余的，而扬州和徐州是赤字的，徐州作为经济最不发达的苏北城市，其赤字水平比经济较发达的扬州要高。从F统计量来看，三城市10年的地方财政预算平衡水平均值差异显著，三城市之间的方差没有呈随时间逐年扩大趋势。经济发展水平对差异的解释占到59.53%。

总之，随着时间推移，地级以上城市的一般财政预算几乎都呈赤字状态，赤字水平呈整体上升趋势。在区域之间呈现的横截面赤字水平差异表明，越是经济发展水平较高的城市，赤字水平越低；而越是经济发展水平较低的城市，赤字水平越高。这大体表明，在追求政绩的动机支配下，经济发展水平越低的城市，愈是追求软预算约束下的公共支出。

六、结论与启示

随着上个世纪80年代分权改革以及九十年代土地出让法规的出台，中国的地方政府一个重大变化是，它日益变成具有相对独立利益的准企业组织。说它是准企业组织，是说它的行为具备了企业投入产出的经营行为模式特征，但是，由于自身承担的公共服务职能以及政府组织的性质，使其又不完全具备企业经营的特征。在治理结构上，它有类似两权分离的经理负责制的一切弊端，但是，行政首长又具有不同于企业经理的若干特征。地方政府因此一方面具有科尔奈所说的集中体制下国营企业的软预算约束；另一方面，政绩竞赛制使其偏离典型企业的利润最大化目标，使在企业中存在的硬预算约束的特征根本不可能起作用。本文以地级以上城市地方财政预算赤字水平的统计分析表明，在软预算约束下，地方政府财政收支状况与经济发展水平呈明显负相关，地方政府为了政绩而赤字的冲动是明显的。借此本文提出如下建议；第一，顺应经济转型与地方政府职能转型两大趋势，摒弃旨在促进“政府主导投资”的各类制度与政策。中国若干体制的过渡性与历史性，资本从短缺到丰余——招商引资－到招商选资，投资主导要让位于消费拉动，随各类社会保障制度的落地和经济发展水平的提高，消费拉动已成现实，政府投资代替民间投资的模式应该淡出历史。随着大规模基础设施建设的完成（罗斯托所说的起飞阶段的政府作用业已到了尽头），政府要淡出投资领域，地方政府要逐步实现转型。第二，优化和设计“趋好的竞争”。促进地方竞争从单一的GDP政绩目标中转移，同时，提高地方政府项目的绩效。第三，建议在民主财政的框架下、根据中国国情，建立“阳光财政”和“透明预算”，重构中国特色的民主财政体系。

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〔责任编辑：天则〕

姚震宇，南京审计学院经济学院副教授 211815

本文受“江苏省‘十二五’重点（培育）学科——理论经济学”（苏教研〔2011〕14号）、“南京审计学院校级重点学科——理论经济学”（南审研发〔2013〕18号）以及南京审计学院人才引进基金项目资助。