旅游立法：迎接全民旅游时代

文/李晓冉

旅游立法：迎接全民旅游时代

文/李晓冉

旅游业是现代服务业的重要组成部分，发展旅游业是上海实现创新驱动发展、经济转型升级的重要内容，是上海建设国际化大都市的实际需要，也是适应人民群众消费升级的必然要求。9月23日，市十四届人大常委会第十五次会议对《上海市旅游条例修正案（草案）》进行了初审。

市人大常委会一直高度重视旅游立法工作，早在2003年12月就制定了《上海市旅游条例》，2009年10月结合服务上海世博会需要进行了修正。《条例》施行的十年间，随着经济社会发展，人民生活水平的提高，旅游已成为全民旅游，游客从过去单纯的景点观光到现在越来越重视旅游过程的品质和体验。新兴旅游业态蓬勃兴起，旅游者的消费观念和选择出行的方式都发生了较大变化，对旅行社的经营模式和服务质量都提出了更高的要求。2013年，上海接待国内旅游者2.6亿人次，组织出境旅游者233.4万人次，接待入境旅游者757.4万人次，全年实现旅游总收入3407.1亿元，占全市GDP的比重为6.5%。2013年10月1日，《中华人民共和国旅游法》正式实施，在旅游者权益保障和文明出行、旅游规划和促进、规范旅游经营、提高旅游安全、加强旅游监督管理以及旅游纠纷处理等方面有了新的规定。国务院近期也发布了《关于促进旅游业改革发展的若干意见》，对增强旅游发展动力、拓展旅游发展空间、优化旅游发展环境、完善旅游发展政策等提出了新的要求。为贯彻落实《旅游法》的新精神，适应旅游业发展的新形势，进一步促进上海旅游产业发展，提升旅游公共服务水平，对条例进行修改十分必要。此次《修正案（草案）》共24条，主要内容包括促进旅游业管理体制完善、加强对旅游者的合法权益保障，以及新兴旅游业态的促进与规范等三个方面。

推进旅游公共服务功能完善

近年来，上海不断提高旅游公共服务质量，建立了“三纵五横”城市旅游信息服务网络，进一步完善了旅游交通布局网络和上海旅游集散中心站点等基础设施。但从整体上来看，本市的旅游公共服务体系建设仍然缺乏系统化部署，主要依靠政府提供公共服务的模式较为单一，公共服务覆盖面还不够广泛。《修正案（草案）》从推进完善公共服务的角度，规定了本市鼓励、引导社会资本和社会力量参与旅游公共服务，旅游行政管理部门可以通过政府购买服务的方式提供旅游公共服务。还规定旅游行政管理部门应当建立旅游公共信息和咨询平台、旅游咨询中心，推进旅游公共服务进社区。

保障特殊群体旅游者享受便利和优惠

残疾人、老年人、未成年人等特殊群体在旅游活动中享受便利和优惠是社会文明、进步的体现。《旅游法》第十一条规定了残疾人、老年人、未成年人等旅游者在旅游活动中依照法律、法规和有关规定享受便利和优惠。《修正案（草案）》根据本市现有规定，将受益群体明确为残疾人、老年人、未成年人、军人和全日制学校学生，规定利用公共资源建设的景区应当对这些特殊群体旅游者实行门票及相关服务费用减免，鼓励其他景区参照实行减免。

安排旅游购物应当签订书面合同

实践中，部分旅行社为吸引、招徕旅游者，以不合理的低价进行招徕，再在旅行途中诱骗旅游者购物或参加另行付费项目来获取利润的现象屡见不鲜。对此，《旅游法》第三十五条规定：旅行社组织、接待旅游者，不得指定具体购物场所，不得安排另行付费旅游项目。但是，经双方协商一致或者旅游者要求，且不影响其他旅游者行程安排的除外。《旅游法》出台后，社会上对“协商一致”的要求有很多不同的理解，甚至误读。《修正案（草案）》从保护双方利益的角度出发，对《旅游法》作了进一步细化，规定旅行社为旅游者安排购物或另行付费项目，应当与旅游者签订书面合同，这将成为双方协商一致的证据。该书面合同既包括出发前双方签订的旅游合同相关条款，也包括在旅游途中所作的补充书面约定。在此基础上，《修正案（草案）》进一步规范了旅行社安排购物应当遵守的行为规范：一是不得影响同一团队其他旅游者的行程安排；二是不得获取回扣等不正当利益；三是具体购物场所和另行付费项目向社会公众开放；四是明示相关信息和可能存在的消费风险。

规范邮轮旅游发展

近年来，邮轮旅游发展迅猛，预计到2015年，上海将达到出入境邮轮300艘次，邮轮旅客100万人次的规模。在上海港日益吸引豪华邮轮集中运营的同时，邮轮旅游的经营规范和旅客的合法权益保护问题也日益受到关注。目前我国缺乏规范邮轮旅游的相关法律法规，实践中部分旅游者拿不到船票，或者虽然拿到船票但船票背面只有英文条款，旅游者难以读懂，而邮轮公司为自己设定了过多免责条款。对此，《修正案（草案）》从保障游客知情权的角度，明确了经营者的告知义务，规定邮轮公司、旅行社应当使用中文文本的合同、船票和服务说明；邮轮公司、旅行社应当以显著方式提醒旅游者注意民事责任与义务、免责事项、法律救助渠道等内容。从加强行业管理的角度，规定市旅游、交通行政管理部门应当制定邮轮旅游经营规范。市旅游行政管理部门应当制定合同示范文本。

加强网络旅游经营监管

近年来，以“携程”、“驴妈妈”等为代表的网络旅游经营者迅速崛起。与传统门店销售模式相比，网络旅游经营方式为旅游者带来更便捷的消费体验，但同时网络欺诈、非法经营旅行社业务等现象也与日俱增。《旅游法》规定，通过网络经营旅行社业务的，应当依法取得旅行社业务经营许可。《修正案（草案）》从细化、落实上位法的角度，解释了旅行社业务的内涵，具体包括经营包价旅游、代理销售包价旅游合同、委派领队或者导游、代办旅游签证（签注）等。规定通过网络经营旅行社业务的应当取得旅行社经营许可证，并在网站首页显著位置标明。为了便于分辨许可证等信息的虚实，《修正案（草案）》还规定，网站应当与旅游主管部门联网认证。

降低农家旅游准入门槛

《旅游法》规定，城镇和乡村居民利用自有住宅或者其他条件依法从事旅游经营，其管理办法由省、自治区、直辖市制定。目前本市农民从事农家旅游经营的，总量上不多，品质上也有待于进一步提高，与市民的实际需求还有较大差距。发展农家旅游经营，面临市场准入条件模糊和监管缺位的问题。餐饮方面，多数意见认为，农家乐提供餐饮服务，应当取得餐饮许可证。住宿方面，农家乐住宿的准入和管理方式是否区别于旅馆，存在一定争议。根据《旅馆业治安管理办法》，凡经营接待旅客住宿的旅馆、饭店、宾馆、招待所等都属于旅馆，必须取得特种行业许可证、公共场所卫生许可证和消防安全检查证。如果执行旅馆业的准入和管理制度，绝大多数农家乐难以达到旅馆的审批要求。多数意见认为，发展农家旅游，应当结合本市实际情况，从转变政府职能、减少行政审批、完善事中事后监管的角度予以进一步的推进。《修正案（草案）》规定，从事餐饮、住宿等农家旅游经营，应当符合区、县旅游行政管理部门编制的农家旅游专项规划，并按照有关规定享受税收优惠政策。