加拿大社会保障预算的经验分析及其对中国的启示

田 青

(中国社会科学院世界社保研究中心，北京，100007)

一、引言

社会保障预算是社会保障制度发展至一定阶段的产物，并随着社会经济和社会保障事业的发展而不断深化完善。它是政府介入社会保障活动，实行国民经济宏观调控和规范、加强社会保障资金管理的重要工具。[1]依据预算的概念，社会保障预算是反映社会保障基金收支结余活动的特定计划，是国家用来指导社会保障事业的重要工具，是国家预算管理体系的重要组成部分。[2]一国社会保障预算采用何种模式，取决于其社会保障制度的内容及资金性质。目前，世界大多数国家都已按其建立的社会保障制度类型建立了相应的社会保障预算模式，主要包括政府公共预算模式、独立于政府公共预算的专项基金预算模式、完全脱离政府财政的社会保障预算模式等。

加拿大的社会保障预算主要涉及老年保障制度(OAS)、就业保险制度(EI)和加拿大养老金计划(CPP)等3项内容，预算模式为政府公共预算模式加专项基金预算模式。其中，老年保障制度和就业保险制度的预算纳入联邦政府预算，加拿大养老金计划则为独立于联邦政府预算的基金预算模式。随着社会保障制度的日趋完善，加拿大逐渐形成一套比较完整的社会保障预算制度，借鉴其先进的经验，对完善我国的社会保障预算制度，促进我国社会保障制度的发展具有重要的现实意义。鉴于加拿大社会保障预算中包含着两种不同的预算模式，下文将分别介绍加拿大老年保障制度与就业保险制度的预算管理和加拿大养老金计划的预算管理，并在深入分析的基础上，提出可供我国借鉴的重要经验。

二、加拿大老年保障制度与就业保险制度的预算分析

(一)老年保障制度与就业保险制度的预算模式

1.老年保障制度的预算

1927年，加拿大通过了《老年养老金法》，标志着加拿大养老保障制度的初步建立。之后，1951年联邦政府通过了《老年人保障法》和《老年人救助法》，取代《老年养老金法》，并于1952年开始实施。依据这项法案，加拿大首次正式建立统一给付标准、覆盖全民的全国性养老金体制。[3]加拿大老年保障制度的待遇主要包括老年人保障(OAS)、收入保障补贴(GIS)和配偶津贴以及遗属津贴等。根据《老年保障法》第45条规定即“老年保障法案下的所有应付待遇将从统一的税收基金中支出”，老年保障制度的筹资渠道为政府统一税收。由于老年保障制度属社会保障内容，没有任何缴费收入，资金由联邦政府的财政收入中支取，因此，老年保障制度的预算主要纳入了联邦政府预算，其支出作为联邦政府经常性支出直接列示在联邦政府预算中，属政府公共预算模式。这点同老年保障制度本身所属范畴相符合。加拿大老年保障制度的管理部门为人力资源与技能发展部(HRSDC)，由其每年根据领取待遇的人口变动情况、经消费价格指数调整后的待遇等要素编制当年的支出计划，提交财政部门进入联邦政府的统一预算程序。

2.就业保险制度的预算

加拿大的就业保险制度包括失业保险、疾病保险、生育保险以及照顾新生儿和高死亡风险家庭成员的津贴制度等，筹资来源为雇员和雇主以及自雇就业人员的缴费，领取待遇与工资挂钩。为记录与就业保险相关的收支活动，确保收支账户的平衡，自2009年1月1日起，加拿大政府开始新建就业保险运营账户(EI Operating Account)，并将之前的就业保险账户(EI Account)关闭。根据加拿大《财政管理法》，就业保险运营账户虽为特别指定的就业保险账户，但仍然包含在政府的公共财政账户中，且其预算纳入联邦政府预算，收支计划列入政府公共预算。

综上所述，加拿大老年保障制度和就业保险制度的预算皆纳入联邦政府预算，收支同联邦政府经常性收支共同编制计划和管理，采用的是政府公共预算模式。

(二)老年保障制度与就业保险制度的预算管理情况

加拿大老年保障制度与就业保险制度的收支计划统一列入联邦政府预算中，与财政的联系非常紧密。从加拿大联邦政府的预决算收支表和预算收支展望表可清晰发现，老年保障制度的待遇支出同联邦政府的其他经常性支出并列，统一显示在总支出中;就业保险缴费收入同其他税收并列，作为政府经常性收入的内容之一，列为联邦政府的经常性财政收入，且其相关待遇支出也单列在联邦政府的总支出中(参见表1和表2)。从各财年加拿大联邦政府预算收支表来看，就业保险费预算收入在2010年和2011年都小于就业保险待遇预算支出，因其纳入政府公共预算，故收支之间的赤字将由政府财政来弥补。这充分体现了政府公共预算模式下社会保障项目同其他经常性项目收支预算的混合性。

表1 2009财年以来加拿大联邦政府预决算收支表单位:十亿加元

表2 2013财年加拿大联邦政府预算收支展望表单位:十亿加元

(三)老年保障制度与就业保险制度的预算特点

加拿大老年保障制度与就业保险制度的预算采用政府公共预算模式，收支计划都要服从政府的财政预算管理。这一预算模式表现出如下特点:

第一，该模式充分保障了居民的待遇支付，体现了较高的福利水平。加拿大老年保障制度和就业保险制度的待遇支出内含在联邦政府的公共预算支出中，有政府的公共财政做担保，也体现了政府对于社会保障事业的大力支持。以2012财年为例，加拿大老年保障制度的预算支出为381亿加元，联邦政府预算总支出为2419亿加元，老年保障制度预算支出占联邦政府预算总支出的15.8%，是联邦政府的第三大支出项目;此外，就业保险制度的预算支出为175亿加元，占联邦政府预算总支出的7.2%(参见表1)。

第二，政府公共预算模式下，社会保障收支预算直接体现政府意志和政策导向。老年保障制度与就业保险制度收支全部纳入政府公共预算，意味着政府直接介入两项制度收支的具体管理，并通过预算直接管控两项资金的使用，进而直接控制着社会保障事业的发展。这有助于政府将社会保障同整个国民经济进行综合考虑，实现二者之间的良性互动发展。例如，为应对全球经济萧条带来的就业保险待遇的增加，加拿大政府于2010年开始提高就业保险费率以使就业保险运营账户收支平衡。

第三，就业保险制度纳入联邦政府公共预算，易与经常性项目相互挤占资金。就业保险制度没有独立编制预算，而是将其收支完全同政府经常性收支混在一起，其中任何一方收支盈亏，都容易产生相互挤占资金的情况。

第四，采用政府公共预算模式，在福利刚性的条件下，易给政府财政造成较大负担。[4]老年保障制度纳入联邦政府预算意味着其待遇支出完全由政府财政支持，随着人口老龄化形势的加剧，老年待遇支出增加，政府的财政压力也随之增加。根据加拿大财政部的预测，老年待遇支出将由2013年的401亿加元增加至2018年的518亿加元，年均增长率接近5.3%，增速显著高于名义GDP年均4.3%的增速。这一支出的快速增加主要取决于未来老年人口的增多，届时将由520万人增加至620万人，每年平均增长率为3.5%。[5]

三、加拿大养老金计划的预算

(一)加拿大养老金计划的预算模式

1966年，加拿大政府出台《加拿大养老金计划法案》(CPP)和《魁北克养老金计划法案》(QPP)，开始在全国范围内建立养老保险制度的第一支柱加拿大养老金计划/魁北克养老金计划。魁北克养老金计划的内容同加拿大养老金计划一样，但由于管理权在魁北克省，故此处仅讨论加拿大养老金计划。加拿大养老金计划的财务模式为现收现付制，资金来源于雇员、雇主以及自雇就业人员的缴费，缴费全部由加拿大税务总局(CRA)负责征收，其相关待遇包括退休金、残疾养老金和遗属养老金。加拿大养老金计划在财政部开设独立账户，以记录该计划的各财政要素，如缴费、投资收益、养老金发放、管理成本等。同时，加拿大养老金计划账户还需记录与加拿大养老金计划投资理事会之间的资金互转情况。加拿大养老金计划账户的营运由加拿大政府管理。加拿大养老金计划的收支并不包含在联邦政府的收支中，而是专款专用，联邦政府没有挪用该项基金的任何权利。[6]依据加拿大养老金计划财务的独立性，加拿大养老金计划的预算管理因为脱离联邦政府预算的专项基金预算模式。

与政府公共预算模式不同，加拿大养老金计划的专项基金预算模式使得该项制度的财务状况比较清晰明了，表3刻画了2000财年以来加拿大养老金计划的收支情况。由历年数据可见，该计划下缴费收入大于支出，每年皆有盈余，充分反映了现收现付制的特征。除此之外，加拿大养老金计划基金结余的投资收益情况总体表现较好，对基金的累积做出较大贡献。

表3 2000财年以来加拿大养老金计划收入支出表单位:百万加元

续表3

(二)加拿大养老金计划的预算特点

加拿大养老金计划的制度采用专项基金预算模式，具有如下特点:

第一，该模式下基金的安全得以保障。独立基金预算，可以减少联邦政府对加拿大养老金计划基金的挤占，真正实现基金收支计划的独立编制和资金安全，进而更大程度上保障了参保人的利益。

第二，加拿大养老金计划独立编制预算，有助于基金自我精算平衡，实现财务的可持续性。加拿大养老金计划的预算虽然并未纳入联邦政府预算，但其独立账户仍然归入加拿大政府管理，联邦政府和各省政府的财政部门每隔3年对加拿大养老金计划的财务报表进行一次评估，同时可提出对缴费率、养老金水平等进行调整的建议。调整的依据主要是精算总署每3年对加拿大养老金计划所做的精算报告。同时，相关法例规定，当一项对加拿大养老金计划进行调整的建议法案提交众议院时，按财政部要求，精算总署应随时准备一份精算报告，进而保证调整计划后的长期财务问题是经财政部门深思熟虑的。例如，1996年，财政部门的评估结果发现，若继续沿用加拿大的筹资模式，其日益增加的待遇支出将给未来劳动人口带来沉重的负担。于是，1997年国会通过一项法案，联邦政府与各省政府达成共识，共同决定建立加拿大养老金计划投资理事会(CPPIB)对基金的累积结余进行投资运作，以获得高收益，维持财务的可持续性。根据加拿大审计署的报告，加拿大养老金计划收不抵支的局面将在2020年出现，主要缘于婴儿潮时期出生的人口开始退休，养老金待遇支出大额增加，届时收支之间的差额将由养老基金投资收入进行弥补(Human Resources and Skills Development Canada，2012)。同时，加拿大联邦政府、省与地区的财政部门对加拿大养老金计划进行了评估，结果显示，若保持当前9.9%的缴费率不变，该制度在未来75年里仍然具有财务的可持续性。[7]总之，独立编制预算可以让基金通过精算实现平衡，而不是公共预算模式下由政府根据每年收支赤字进行财政补贴，充分反映出社会保险的精算平衡原则。

第三，社会保障预算的一个重要特征便是基金结余的保值增值，加拿大养老金计划的专项基金预算模式充分反映了这一特征。加拿大养老金计划采用专项基金预算，财务具有独立性，政府财政介入程度很小，为其进行市场化投资运营提供了良好基础条件。在基金的市场化运营中，基金结余的保值增值目标得以实现。实践证明，加拿大养老金计划的投资运营获得较好收益。截至2013年3月31日，加拿大养老金计划总资产额为1833亿加元，同比增加217亿加元，其中10年期的累计投资收入为772亿加元，当年投资收入为167亿加元，对加拿大养老金计划总资产的增加额贡献了3/4。加拿大养老金计划基金的10年期的年均投资收益率为7.4%，扣除物价指数后，实际收益率为5.5%，超过了在人口和其他假设情况下维持养老金计划财务可持续性所需的4%的年收益率。[8]同时，从加拿大养老金计划的收支情况来看，2011财年和2012财年净投资收入分别为155.6亿加元和99.38亿加元，分别占到相应财年总收入的30%和20%。

四、总结及对中国的启示

加拿大的社会保障预算采用政府公共预算加专项基金预算模式，两种模式对应于不同的社会保障制度，充分发挥着各自的作用。总体来讲，加拿大的社会保障预算模式同社会保障制度内容是相适应的，其发展也比较成熟、完善，促进了加拿大社会保障事业的发展。加拿大社会保障预算的经验对我国的社会保障预算可有如下启示:

首先，加拿大的老年保障制度为养老保险制度的零支柱，资金来源于税收，必然采用政府公共预算模式。这一模式下，居民退休后的待遇水平得到政府财政收入的有力保障。在中国养老保险制度进行顶层设计之际，政府应借鉴加拿大的实践经验，为国民建立具有普惠性质的社会养老金制度，筹资渠道为国家税收，同时将其预算支出同其他政府经常性预算支出并列，采用政府公共预算模式。届时不仅可以清晰观察到国家财政对社会养老金制度的投入和支持力度，且可以调节居民退休后的待遇水平，进而实现和完善中国养老保险制度整体框架的构建。

其次，加拿大养老金计划独立编制专项基金预算，将基金收支活动独立显现和明晰化，使其为保持自身财务可持续性，进行严格精算。对于中国来讲，在实行专项基金预算的条件下，应对社会保险基金主要是养老保险基金做财务精算，并依据精算结果科学地调整养老金制度的参数，以实现基金财务的长期可持续性。当前，中国的养老保险制度缺乏科学的精算，产生的结果便是基金收不抵支的赤字由政府财政补贴，久而久之，演变成裹挟财政的局面，这点同社会保险的精算平衡原则不相符。

最后，应借鉴加拿大养老金计划专项预算下基金结余的保值增值经验，大力促进中国社会保险基金主要是养老保险基金的市场化投资。专项基金预算为基金结余的保值增值提供了良好的基础条件，主要表现为财务的独立性。中国社会保险基金采用专项基金预算，政府财政介入程度变小，基金的保值增值问题突显，政府应积极引导基金进行市场化运作，以获取较好的收益，而不是一直以来仅取得2%左右的年均收益率。

[1]林治芬、高文敏:《社会保障预算管理》，北京，中国财政经济出版社，2006。

[2]刘继荣:《关于我国社会保障预算管理研究》，河北，河北大学，2007。

[3]郑秉文、何树方:《加拿大社保制度改革与建立“主权养老基金”十年回顾与评价》，载《当代亚太》，2008(1)。

[4]林治芬、李静茹:《美、英、日三国社会保障预算》，载《中国社会保障》，2013(3)。

[5]Ministry of Finance.Budget Plan:Jobs，Growth and Long－term Prosperity－Economic Action Plan 2013，March 21，2013.

[6]Human Resources and Skills Development Canada.Annual Report of the Canada Pension Plan 2012 －2013.

[7]CPP Investment Board Canada.Annual Report 2012.

[8]CPP Investment Board Canada.Annual Report 2013.