解析依法治国重大问题

2014-05-02陈宇宏

西部大开发 2014年11期

关键词：民法典宪法决策

解析篇

解析依法治国重大问题

依法治国，已然成为中国全面深化改革，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要手段。十八届四中全会公报中出现了诸多新的提法和新的亮点，本刊梳理了六处新提法及专家点评，期以对依法治国的各项决定有更新的认识和理解。

设立宪法日

国家工作人员正式就职时公开向宪法宣誓

法律是治国之重器，良法是善治之前提。

将每年十二月四日定为国家宪法日。在全社会普遍开展宪法教育，弘扬宪法精神。建立宪法宣誓制度，凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员正式就职时公开向宪法宣誓。

专家解读

中国人民大学法学院院长、中国宪法学研究会会长韩大元, 早在2001年就建议将12月4日定为我国宪法日。2012年，在宪法颁布实施30年之际，他又专门就此事撰文呼吁。

韩大元说，在社会主义法律体系中，宪法处于“统帅”地位，具有最高的法律地位，法治首先是“宪治”，“普法”的核心首先在于“普宪”。“全社会仍没有树立起完整的法治理念，也难于形成社会共同体的核心价值观。一些社会成员，特别是领导干部对宪法这部国家根本法的认识还非常欠缺，维护宪法的自觉性没有形成为社会的内在动力。社会生活中违宪现象不断出现，宪法权威受到严重损害。”

韩大元认为，中国近几年来的社会生活中之所以发生了一些侵犯公民基本权利的典型案件，背后的一个共同点是，一些公职人员缺乏宪法观念，不敬畏生命，有的公务员失去了基本的伦理道德。

1 2月4日是中国的“全国法制宣传日”。之所以确定这一天为“全国法制宣传日”，是因为中国现行的宪法在1982年12月4日正式实施。刚刚闭幕的十八届四中全会提出了坚持依法治国首先要坚持依宪治国的要求，全国人大便拟以立法形式设立“国家宪法日”，“这正体现了四中全会提出的立法及时性”，著名立法专家刘克希说。

完善宪法监督

完善全国人大及其常委会宪法监督制度健全宪法解释程序机制

健全宪法实施和监督制度。宪法是党和人民意志的集中体现，是通过科学民主程序形成的根本法。坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。一切违反宪法的行为都必须予以追究和纠正。

完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。

专家解读

宪法学者、西北大学政治传播研究所所长华炳啸认为，要将宪法落到实处，才能保证改革的成果。为此，他建议制定宪法监督法，健全和完善我国的违宪审查制度。同时，可在全国人大下面设立一个宪法委员会，形成违宪审查的政治审查机制。

此外，可在最高人民法院下设宪法法院，形成违宪审查的司法审查机制。也可以赋予全国人大宪法委员会高于宪法法院的地位和效力，但应由《宪法监督法》以及相关的违宪审查程序规则予以明确限定。

法律草案表决

法律草案重要条款可以单独表决

深入推进科学立法、民主立法。加强人大对立法工作的组织协调，健全立法起草、论证、协调、审议机制，健全向下级人大征询立法意见机制，建立基层立法联系点制度，推进立法精细化。健全法律法规规章起草征求人大代表意见制度，增加人大代表列席人大常委会会议人数，更多发挥人大代表参与起草和修改法律作用。完善立法项目征集和论证制度。健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式。探索委托第三方起草法律法规草案。

健全立法机关和社会公众沟通机制，开展立法协商，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用，探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制。拓宽公民有序参与立法途径，健全法律法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制，广泛凝聚社会共识。

完善法律草案表决程序，对重要条款可以单独表决。

专家解读

存在“争议条款”将不再不严谨立法。目前的立法过程中，某部付诸表决的法案或规章制度，从总体上看合情合理切实可行，但其中一两个条款，在审议时存在着较大争议，并不是所有表决者都赞同。而由于目前我国立法一般对法案进行整体表决，这就使得一些代表(委员)在投票表决之时很犯难：投赞成票吧，又不赞同其中的那一两个条款；投反对票吧，又觉得绝大部分条款是自己赞同的，似乎不能因为一两个争议条款而“否”了整部法规。很显然，存在“争议条款”的情况下，整部法规最终获得全票通过，这对于立法工作而言是不严谨的。因此，“重要条款可以单独表决”是非常重要的立法制度进步。

设巡回法庭

探索设立跨行政区划人民法院和检察院

最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件。探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件。完善行政诉讼体制机制，合理调整行政诉讼案件管辖制度，切实解决行政诉讼立案难、审理难、执行难等突出问题。

改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权。加大对虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉行为的惩治力度。完善刑事诉讼中认罪认罚从宽制度。

专家解读

中国政法大学终身教授陈光中谈到，“巡回法庭”利于规避司法地方化，我国司法体制改革中需首要解决的问题就是司法地方保护主义。克服地方保护主义倾向，可借鉴英美国家搞“巡回法庭制度”，这是解决行政区划同司法管辖分离的很有效的制度。通过这样的制度，可以在人财物上逐步摆脱同级党政机关的领导和依赖。不过，这个过程比较艰难，最大的问题就是经济不平衡，经济较发达地区可能会担心吃亏。在最高院设立巡回法庭后，如果某个案件易产生地方保护主义，可收到上一级或者是上上级的巡回法庭上审判。设立巡回法庭比单独设立跨地区法院要容易，不牵扯到由哪一级人大产生并负责监督的问题。

终身追责制

重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制

报告指出，今年要统筹做好保障和改善民生工作。坚持建机制、补短板、兜底线，保障群众基本生活，不断提高人民生活水平和质量。

健全依法决策机制。把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论。

积极推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。

建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。

专家解读

决策追责利于遏止败家工程。据世界银行估计，“七五”到“九五”期间，我国投资决策失误率在30%左右，资金浪费及经济损失大约在4000亿～5000亿元。决策失误是最大的失误，“有些决策失误比贪污腐败更可怕”。一些地方和部门，之所以存在班子成员都想说了算，而又都不想承担决策的风险和责任，出了问题又往往不了了之的问题，原因就在于缺少对决策失误的责任追究制度。而要避免和减少决策失误造成损失，就亟须向那些不负责任而盲目决策者亮“红灯”。其中，建立重大决策终身追责制，不但能让每个干部，特别是处在领导岗位的干部意识到掌握的权力和承担的责任是统一的，还能有效遏制“败家工程”。

编纂民法典

加强市场法律制度建设，编纂民法典

加强市场法律制度建设，编纂民法典，制定和完善发展规划、投资管理、土地管理、能源和矿产资源、农业、财政税收、金融等方面法律法规，促进商品和要素自由流动、公平交易、平等使用。

制度化、规范化、程序化是社会主义民主政治

43的根本保障。以保障人民当家做主为核心，坚持和完善人民代表大会制度，坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，推进社会主义民主政治法治化。

专家解读

中国社会科学院法学研究所民法室研究员孙宪忠谈到：民法典编纂不要弄得太快，五到八年比较适合。理由是我国在民法领域颁发的单行法都有，如物权法、侵权责任法、婚姻法和继承法，票据法、破产法等，所以现在解决无法可依问题的压力不大，也就是说，要用制定紧缺的法律来调整经济生活的压力不大，所以现在不妨把事情做得稳妥和科学一点。同样一些编纂技术问题也需要考虑，一个民法典有数千个条文，

25句话速览《决定》

★ 1、坚持依法治国首先要坚持依宪治国

坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。

★ 2、我国拟建立宪法宣誓制度

★ 3、立法涉及重大政策调整的须报党中央

加强党对立法工作的领导，完善党对立法工作中重大问题决策的程序。凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定。

★ 4、争议较大的重要立法事项引入第三方评估

对部门间争议较大的重要立法事项，由决策机关引入第三方评估，充分听取各方意见，协调决定，不能久拖不决。

探索委托第三方起草法律法规草案。

★ 5、企业有权拒绝无法律依据的要求

国家保护企业以法人财产权依法自主经营、自负盈亏，企业有权拒绝任何组织和个人无法律依据的要求。

★ 6、编纂民法典

加强市场法律制度建设，编纂民法典，制定和完善发展规划、投资管理、土地管理、能源和矿产资源、农业、财政税收、金融等方面法律法规，促进商品和要素自由流动，公平交易、平等使用。

★ 7、加快推进反腐败国家立法

加快推进反腐败国家立法，完善惩治和预防腐败体系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制，坚决遏制和预防腐败现象。完善惩治贪污贿赂犯罪法律制度，把贿赂犯罪对象由财务扩大为财物和其他财产性利益。

★ 8、制定国家勋章和国家荣誉称号法

制定国家勋章和国家荣誉称号法，表彰有突出贡献的杰出人士。

★ 9、加强互联网领域立法

完善网络信息服务、网络安全保护、网络社会管理等方面的法律法规，依法规范网络行为。

★ 10、抓紧出台反恐怖等一批急需法律

贯彻落实总体国家安全观，加快国家安全法治建设，抓紧出台反恐怖等一批急需法律，推进公共安全法治化，构建国家安全法律制度体系。

★ 11、大幅度提高生态违法成本

用严格的法律制度保护生态环境，加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度，强化生产者环境保护的法律责任，大幅度提高违法成本。

★ 12、建立重大决策终身责任追究制度

对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。

★ 13、行政机关不得法外设定权力

没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空这些条文不能是一麻袋土豆，表面是一个整体，但是内在没有逻辑。立法必须是科学化的体系化的产物。孙宪忠觉得这次民法典能够完成，五到八年是一个比较适合的时间。

中国民法典建设从清末维新变法开始，至今已经一百多年了。

据了解，我国曾于1954年、1962年、1979年三次启动民法典的制定，但受当时的历史条件所限，始终未能完成。2002年12月，全国人大常委会首次审议民法典草案，但鉴于民法典内容复杂、体系庞大、学术观点有分歧，全国人大常委会决定先制定物权法、侵权责任法等单行法，在条件成熟后再以此为基础研究制定一部完整的民法典。间。

（本文由本刊记者陈宇宏根据资料编辑整理）

★ 14、积极推行政府法律顾问制度

建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。

★ 15、大幅减少市县两级政府执法队伍种类

重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域内推行综合执法，有条件的领域可以推行跨部门综合执法。

★ 16、造成冤假错案依法追究刑事责任

任何党政机关和领导干部都不得让司法机关做违反法定职责、有碍司法公正的事情，任何司法机关都不得执行党政机关和领导干部违法干预司法活动的要求。对干预司法机关办案的，给予党纪政纪处分；造成冤假错案或者其他严重后果的，依法追究刑事责任。

★ 17、推动实行审判权和执行权相分离

完善司法体制，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点。

★ 18、变立案审查制为立案登记制

改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权。

★ 19、防止舆论影响司法公正