我国港口航运用海管理对策研究*

李文君，黄 杰，于永海，索安宁

（1．中国地质大学 武汉 430074；2．国家海洋环境监测中心 大连 116026）

我国港口航运用海管理对策研究*

李文君1，黄 杰2，于永海2，索安宁2

（1．中国地质大学 武汉 430074；2．国家海洋环境监测中心 大连 116026）

伴随着我国沿海港口发展规划的实施，港口建设规模迅速扩大，其对海岸线、海域资源占用的规模和强度也不断提高，港口航运用海问题及环境风险日趋增多，与其他类用海的矛盾也日益突出，对海洋环境、海洋资源可持续利用形成较大压力。文章通过对我国港口航运用海的现状、发展趋势进行系统分析，对近几年我国港口航运用海存在的问题进行深入评价，提出了完善港口航运用海管理的相关建议，为进一步加强我国港口行业用海管理提供参考。

港口；海域使用；管理

港口是水陆交通的集结点和枢纽，是外贸进出口物资的集散地和转换站，是一种重要的交通运输基础设施。在经济全球化和沿海城市国际化的双重驱动下，一些大型港口已经完成从交通运输性基础设施向世界市场资源配置枢纽的转型。改革开放以来，我国外向型经济的加速成长，经济对外贸依存度不断增加，驱动了港口的跨越式发展。2013年，我国沿海港口泊位数4 733个，其中万吨级泊位1 422个，已经形成环渤海、长江三角洲、东南沿海、珠江三角洲、西南沿海五大港口群，沿海港口货物和集装箱吞吐量连续多年保持世界第一［1－2］。随着我国沿海港口建设规模的迅速扩大，港口航运用海问题及环境风险日趋增多，与其他类用海的矛盾也日益突出，对海洋环境、海洋可持续发展形成较大压力，也对航运用海管理提出了新的要求。

本文通过对我国港口航运用海的现状、发展趋势与存在问题进行系统分析，从保护海洋环境，优化配置岸线与海域资源的角度提出了完善港口航运用海管理的相关建议，为进一步加强我国港口行业用海管理提供一定参考。

1 我国港口航运用海及管理情况

1.1 我国港口航运用海基本情况

港口航运用海在功能区域上包括港口区、航道区和锚地区。港口区是指供船舶停靠、进行装卸作业、避风及货物存放的区域，包括港口内港池、码头和仓储用地等，用海方式以建设填海造地（填成土地后用于码头及港口设施建设）、非透水构筑物（堤坝等）、透水构筑物（引桥、平台、潜堤等）及港池、蓄水等为主。航道区是指供船只航行使用的海域，包含灯桩、立标及浮式航标灯等海上航行标志所使用的海域，用海方式以专用航道及其他开放式用海为主。锚地区是指供船舶候潮、待泊、联检、避风以及进行水上装卸作业的海域，用海方式以专用航道、锚地及其他开放式为主。与其他用海类型相比，港口航运用海具有一定程度的公益性、不同程度的排他性等特点［3－4］。

2010年，全国港口航运用海总面积达到503 880 hm2，码头岸线长度595．5 km，码头泊位数4 661个。从空间分布来看，广东省港口航运用海面积最大，达到200 670 hm2，占全国港口航运用海面积的39．8%，其次是浙江省，其港口航运用海面积为103 630 hm2，上海市95 000 hm2，以上三省市港口航运用海面积占全国的近80%，最小的广西壮族自治区仅有307 hm2（表1）［5－6］。

表1 2010年沿海港口航运用海面积及相关统计信息

1.2 我国港口航运用海管理

2002年实施的《中华人民共和国海域使用管理法》，规定了海洋功能区划制度、海域权属登记制度、海域有偿使用制度三项基本海域管理制度。港口航运用海作为我国主要行业用海类型之一，已被纳入全国海域使用管理体系。海洋功能区划专门划分了港口航运用海功能区，对我国沿海11个省市海洋功能区划的初步统计（表2），在2011－2020年间，全国共划定了港口航运区317个，港口岸线总长度达4 514．94 km，划定的港口航运区总面积达2 458 943 hm2，占全国总区划面积的10．09%。当前我国港口航运用海中，港口填海造地、码头、港池用海确权率比较高，而公共航道、锚地由于多属于公共海域，无法实际确权，多没有进行确权。根据2002－2013年的《海域使用管理公报》，截至2013年底，全国港口用海累计确权面积131 500．10 hm2，占全国海域使用确权总面积的3．88%［6］。港口虽然是基础性服务设施，但港口用海多具有经营性质，基本不具备“公益性”，需要按照海域使用金征收标准缴纳海域使用金。企业专用航道也具有一定的经营性质，“公益性”不明显，同样需要缴纳海域使用金。航道和锚地的用海“公共性”比较明显，海域使用主体多不确定，无法设置海域使用权，一般可免缴海域使用金。

表2 沿海各省级海洋功能区划港口航运功能区的设置情况

另外，一些沿海地区为了协调港口、渔业等各涉海行业的海岸线利用需求，编制了海岸线保护与利用规划。例如2013年河北省人民政府批复的河北省海岸线保护与利用规划，共规划港口岸线9段，总长度19．54 km，占全省海岸线总长度的4．03%。

2 港口航运用海存在的主要问题

2.1 港口规模急剧膨胀，行业用海矛盾突出

为了实现以港兴市战略和港口自身的发展目标，许多地区不顾腹地规模与货源预期，超需求地建设大港口、航运中心或枢纽港，导致区域内港口结构趋同、功能一样，吞吐能力大大超出实际货运需求［3－4］［8］。例如在环渤海区域内，60多个港口星罗棋布，大连港、天津港、青岛港的发展目标都是东北亚国际航运中心，但至今未能建成一个具有国际竞争力的集装箱干线枢纽港；营口港、锦州港、葫芦岛港、盘锦港、秦皇岛港、京唐港、黄骅港、龙口港、烟台港等都在努力建设区域性港口枢纽。

沿海港口建设规模的迅速扩张，导致港口航运用海大幅度扩张，挤占了大面积的渔业和旅游岸线（甚至占用保护区）水域，导致渔民失海失业、人民群众亲海娱乐场所消失、社会群体事件增加、行业矛盾日益突出。例如2010年9月，我国首批的四大海上风电特许权项目完成招标，然而至今未能顺利启动，主要原因集中于风电场选址与航道锚地区和养殖围垦区重叠，锚地主要用于船舶停泊及装卸作业，海上风电场的设置将阻碍船舶抛锚及进出锚地，两种用海类型兼容性很低，用海矛盾无法破解［7］。

2.2 航道、锚地用海管理相对粗放，用海安全问题日益突出

目前，我国港口航运用海确权管理主要集中于港口区域，包括堆场用海、码头用海、港池用海等，只有极少数专用航道、锚地实施了确权，全国共确权专用航道、锚地用海仅9宗，确权面积4 841．32 hm2。依据我国沿海港口用海、航道用海和锚地用海的比例结构，确权管理的港口区域用海仅占港口航运用海总面积的20%，将近80%的航道、锚地用海游离于权属管理制度之外，更无法落实海洋功能区划管理制度、海域有偿使用管理制度等海域使用管理制度，其产生的用海问题当前仍无法触及。

随着我国海运贸易量的不断增加，沿海港口迅速发展，我国港口吞吐量和船舶进出港艘次大幅增长，港口航道不断由自然港向人工深水港延伸与拓展，以及受船舶朝大型化、专用化和高速化等因素的影响，我国船舶碰撞和搁浅事故时有发生，有些事故后果甚至是灾难性的。统计表明，2013年上半年，我国共发生运输船舶交通事故117起，造成沉船73艘次，直接经济损失达16 298．3万元，我国的海上通航安全问题日益突出。

2.3 港口码头建设占用滨海湿地，破坏自然海岸线资源

我国沿海港口的大规模扩张，占用和破坏了大量的沿海滩涂湿地和自然海岸线资源，使近岸海洋生态系统功能遭到了极大地损伤［9］。1978年，我国港口岸线约47 km，到2012年全国港口岸线已经增加到618 km，30多年来有超过500 km的自然海岸线被占用和修筑为人工堤坝。“十二五”以至“十三五”期间，我国沿海港口将重点开发建设一批新港区，这些港区大多是在原有自然海岸线基础上开发建设，将会更进一步占用自然海岸线，破坏滨海湿地资源。根据沿海各地区规划，至2020年港口航运用海占用岸线达4 627 km，约占全国大陆海岸线总长度的25．71%。港口码头建设将挤占大量渔业海岸线和滨海旅游海岸线，甚至保护区海岸线，成为实现全国海洋功能区划提出的自然海岸线保有率目标的最大挑战。

2.4 港口附近海域环境污染问题突出

随着我国港口规模的迅速扩大和进出港货物的大幅增长，而相关港口环境保护措施推进却十分缓慢。油品码头油气回收系统建设停滞不前，煤炭和矿石等干散货码头粉尘污染难以治理，船舶压载水生物灭活技术储备不足，导致油品码头油气无组织排放、煤炭和矿石等干散货码头粉尘污染、船舶压载水外排等海洋环境污染问题已十分突出［9］。港口大宗货物运输的优势驱使石油化工、钢铁等项目密集分布在港口附近，临港、临海工业的密集布局，增大了近岸海域的污染物承载负荷，近岸海域水环境质量也面临着进一步恶化的巨大压力。另外，石油化工沿海仓储密集布局，船舶运输大幅增加使得石油化工物品泄露的环境风险水平上升，一旦发生溢油事故，石油化学品入海较难控制，将严重危害到海域的生态安全。近年来的大连7．16石油泄漏事故，青岛黄岛石油泄漏都对海域生态环境造成了深远的影响。

3 对策与建议

3.1 加强宏观规划引导，优化港口空间布局

完善区域性港口群的规划研究，对各港口群内的主要港口的功能定位、组织模式、运行管理等方面进行深入分析，统筹优化港口功能与发展规模，合理配置港口岸线。通过规划论证、统筹新港区与老港区合理分工和功能定位，合理利用和保护港口岸线资源，避免低水平重复建设。根据我国南、北方港口发展的各自特点，在海洋功能区划指导下，开展海岸线保护与开发利用规划和交通运输用海规划，控制港口码头建设对自然海岸线和海域空间的过度占用，协调行业用海矛盾。同时针对环渤海区域港口吞吐能力已经超出实际吞吐需求现状，挖掘现有港口吞吐存量，严格新增港口用海审批，控制专用港口码头用海，保障公共港口码头用海需求。在东南沿海，重点控制小型私营港口码头遍地开花式发展，促进公共港口发展壮大。

3.2 完善航道、锚地用海管理

在目前港口码头确权管理的基础上，进一步完善航道、锚地的用海管理体系。航道是沿海港口码头建设的重要配套设施，伴随着沿海港口的大规模建设必然形成航道建设的大规模需求。航道项目分为政府投资航道与企业投资航道两种形式，政府投资的航道建设项目实行核准制和备案制，项目用海在海洋局备案登记，不需要征收海域使用金，不进行确权发证。企业专用航道由企业投资建设和管理，并对专用航道申请海域使用权。港口外锚地面积比较大（几十至几百平方千米），具有不确权的非经营性质。目前，我国尚无比较规范的航道和锚地用海管理规定。根据实地调研和以上分析，对沿海港口外航道、锚地实施确权使用不合适。建议组织沿海省级海洋管理部门收集沿海港口航道、锚地的用海信息，包括港口航道、锚地的用海图件（位置图和界址图）、坐标文档等，实施港口航道、锚地备案登记制度，以完善港口航道、锚地用海管理体系。

3.3 严格港口海洋环境保护

进一步健全港口环境管理工作机制、管理方法和管理手段，加强港口的环境监督，及时清理和整顿违法违规项目。根据海洋功能区划、海洋环境保护规划和港口清洁生产水平，制定港口环境准入政策，提出港口行业环境准入条件，切实推进“资源节约型、环境友好型港口”的建设。在生态环境敏感区划定生态红线，将一定比例、一定数量的生态敏感区划为生态岸线，作为港口建设和各类资源开发的“禁区”。实施港口使用海域、海岸线生态补偿制度，对完善改变海域、海岸线自然属性的港口用海活动按标准征收生态补偿费，用于海洋生态修复。依据即将实施的环境保护修订法，开展港口水质监测通报处罚制度，定期实施港口水质环境监测与评估。根据港口水质超标程度和范围，实施海洋水环境污染处罚，处罚资金用于水环境质量较差港池的综合整治。

3.4 合理、集约利用海岸空间资源，强化和规范港口用海管理

港口航运用海区包括了填海造地、非透水构筑物（堤坝）、透水构筑物（引桥、平台、潜堤）和开放式用海（港池、航道、锚地）等多种方式。为进一步完善港口航运用海管理制度，建议在现有港口航运用海海域使用论证基础上，进一步优化港口航运用海海域使用论证内容与重点，对港口功能定位、码头选址、用海结构比例（围填海造地堆场建设、码头、港池、航道、锚地用海结构比例）、港口用海平面布局、海岸线集约利用程度进行充分论证，推动港口用海向多凸堤式发展，减少港口发展围填海造地规模，尽量少占用和破坏自然海岸线资源和滨海湿地。同时研究建立港口规模－用海面积控制标准和港口规模－海岸线占用控制标准，作为港口用海项目海域使用审批的基本依据。

3.5 强化石油化工危险品港口风险管控措施

针对石油化工危险品码头的高风险特点，从港口码头规划设计和用海布局方面研究石油化工危险品港口的港池、航道、锚地各自的用海特点和风险要求，制定石油化工危险品港口风险防控的用海管理措施，例如增加石油化工危险品港口港池用海标准，防止传播碰撞、在石油化工危险品码头设置风险缓冲池等。同时严格控制港口附近新建石化用海项目，改变沿海地区重化工业比重过大、过于集中的状况。完善港口航运环境灾害预警机制和突发事件应对机制，修订完善相关应急预案，建立港口航运重大污染事件通报和潜在环境风险评估、预警及信息共享机制，完善突发海洋环境事件应急处理体系。

［1］ 交通运输部．2013年交通运输行业发展统计公报［R］．

［2］ 中国港口年鉴［M］．北京：海洋出版社，2013．

［3］ 栾维新．加强沿海港口建设规模控制系列谈［N］．中国海洋报A2版沿海经济，2010－08－17、2010－08－24、2010－08－31、2010－09－14．

［4］ 黄杰．沿海港口吞吐量与国民经济关系研究［D］．大连海事大学，2011．

［5］ 国家海洋局．2010－2013年海域使用管理公报［R］．

［6］ 中国海洋统计年鉴［M］．北京：海洋出版社，2012．

［7］ 关道明，阿东．全国海洋功能区划研究［M］．北京：海洋出版社，2013．

［8］ 丁敏，于志安．港口资源整合与优化配置势在必行［J］．中国港口，2012（8）：1－9．

［9］ 余乐，吴世红．港口建设对自然保护区的环境影响［J］．中国水运，2009（09）：52－54．

国家自然科学基金项目（41071079）；国家海洋局海域管理技术重点实验室开发研究基金项目（201202）．