国际海洋综合管理模式及其对我国的启示*

戴娟娟，吴日升

（国家海洋局第三海洋研究所 厦门 361005）

国际海洋综合管理模式及其对我国的启示*

戴娟娟，吴日升

（国家海洋局第三海洋研究所 厦门 361005）

文章通过对国际上各沿海国家创新海洋管理模式、提高海洋管理效率的案例分析，提炼出5种针对海洋治理而采取的制度模式，同时结合对我国的海洋管理制度的分析，提出了对我国海洋管理模式的改革建议。

海洋综合管理；管理模式；启示

1 前言

1992年，在巴西里约召开的联合国环境与发展大会通过了《21世纪议程》［1］，其中第17章提出，“沿海国应承诺对在其国家管辖内的沿海区和海洋环境进行综合管理和可持续发展”，“每个沿海国家都应考虑建立，或在必要时加强适当的协调机制，在地方一级和国家一级上从事沿海和海洋区及其资源的综合管理及可持续发展。”因此，兼具综合性和可持续性的海洋管理体系，对于沿海国家提高海洋管理效率具有前所未有的重要意义。而海洋管理制度模式的构建和创新，是海洋管理体系的重要组成部分，直接影响到沿海各国海洋管理的效果，也成为沿海各国海洋管理的新趋势。而由于各国国情和发展阶段不同，加之与国际海洋形势的交互作用和持续演变，沿海各国逐渐形成了适合自身特色的政府海洋管理模式。

2 海洋管理

海洋管理是指各级政府海洋行政主管部门代表国家履行对本国领海、海岸带和专属经济区海洋权益管理、资源使用管理和海洋环境管理等基本职责。海洋管理的概念随着海洋管理的实践发展而变化。正如1992年召开的里约会议与2002年的可持续发展世界首脑会议所提倡的，将“可持续发展”与“综合管理”等新概念引入海洋管理，对海洋管理的本质与范围的迅速变革起到了推进作用。

自1994年《联合国海洋法公约》生效以来，世界各沿海国家政府都有权力和责任对公约认定的海洋国土资源进行管理，包括领海、专属经济区、大陆架等。随着对食物和能源的需求不断加剧，以及工业化的发展与人口的不断增加，沿海各国政府不断加大对海洋资源的开发力度，同时加剧了海洋污染，激起人们对海洋环境重要性的认知，此外，近年来气候变化导致诸多海洋问题产生，例如海平面上升、海洋酸化及其引发的海洋生物多样性的锐减，以及海水变暖等，这就使得开发新的、可再生的和清洁的海洋能源变得迫在眉睫。

围绕海洋发生的新变化，根据本国的海洋与海岸带特点，沿海各国都因地制宜地制定了新的海洋政策。然而，在仅拥有部分海洋管理职权的行政部门，海洋政策的制定与实施受到局限，阻碍政府制定出综合性的海洋政策。由于海水具有连通性和流动性等特征，在某些海域的片面政策，会对其他海域产生广泛影响，这些影响会通过多种形式迅速扩散。所以，片面的政策会因其带来的诸多消极影响而变得低效，这就需要实现1992年里约会议上提倡的海洋与海岸带政策的综合性。因此，通过制度建设而建立部际委员会或一个综合性海洋部门，能使利益相关者更容易参与进来，并通过相互协作与配合，建立起综合性的海洋政策。

通过制度建设，自1990年中期开始，每个国家都开始逐步建立综合性海洋政策，例如引入新的法律、政策、战略，或综合规划等（表1）［2］。

表1 各沿海国家的海洋政策

而由于海洋政策的覆盖范围很广，在海洋政策的实施平台上，政府机构之间相互协作与配合产生的多部门行动也变得至关重要，这也正是许多国家建立或巩固部际委员会与协调机制的原因。

此外，利益相关者对成功制定与实施海洋政策也具有十分关键的作用。作为一项公共政策，政府实施海洋政策的目的旨在保护海洋环境，对海洋资源进行可持续性地使用和开发。这些政策需要利益相关者、非政府组织等各方的有力支持，这对于政策的长期实施具有举足轻重的意义。合理的制度建设不仅为建立综合性海洋政策、通过协作高效实施这些政策提供了可能性，同时也确保了政策长期实施过程中公众的认可。

3 海洋管理制度模式

3.1 各国的海洋管理制度模式

如前所述，制度建设在海洋治理中扮演着关键的、必不可少的角色，一些国家采取了制度创新，建立了新的制度模式，从而更加高效地实施海洋管理。

1969年，美国斯特拉顿委员会发现联邦与州际政府的诸多部门与机构存在碎片化的海洋管理模式，这种模式存在司法管辖权重叠的问题，很快就引发了部门冲突［3］。因此，美国政府于1972年创立了国家海洋与大气管理局，开创了美国针对海洋治理实施机构整合的先河；与此同时，继续针对涉及海洋与海岸带事务的联邦部门与机构进行部门流程协调的尝试，制定更具综合性的海洋与海岸带政策，建立更为高效的海洋管理系统。2000年，美国根据《海洋法》建立美国海洋政策委员会，该委员会向总统及国会提交题为《21世纪海洋蓝图》的海洋政策报告后，这个组织宣告结束。

到2010年，奥巴马政府的海洋政策任务团队呼吁设立一个更为有力的“国家海洋委员会”，该机构由国家秘书部、国防部、内务部、农业部、卫生与福利部、商业部、劳工部、交通部、能源部、国土安全部等部长组成，并由环境质量委员会主席和科技政策办公室主任担任联合主席。该委员会有权针对海岸与海洋空间规划建立指导方针，并监督每个地区的规划实施情况。该机构的功能还包括与总统进行磋商、实施国家海洋政策、协调和整合政策，以防止相关行政机构间的重复与冲突，或是解决较低级别的悬而未决的争端，继而更为高效地协调并控制美国的所有海洋政策［4］。

在澳大利亚，由于存在各州政府间的冲突，以及现有的部门间的利益关系，澳洲政府于1998年建立了一个跨部门的国家海洋部长理事会，它由各州（联邦）的部长组成，这些部长分别负责环境、工业、资源、渔业、科技、航运与旅游事务。该机构旨在高效地实施澳大利亚海洋政策，该政策于1998年建立，目的是保护和管理本国海洋。此外，澳大利亚国家海洋局于1999年成立，旨在支持国家海洋部长理事会，并被赋予制定发展地区海洋规划的首要职责。然而，它们的职能仅限于联邦范围内，所以未能解决联邦与州政府之间的冲突。

加拿大政府于1985年建立了渔业与海洋部，对始建于1867年的海洋与渔业部进行了扩充，这也成为反映海洋治理新趋势的一个制度综合化的范例。受《海洋法》的委任，作为领导机构，渔业与海洋部旨在发展加拿大于2002年制定的海洋战略，对海岸带与海洋环境、海洋保护地区实施综合性管理。基于之前加拿大沿海地区的政策提议，且受到奥巴马总统颁布的有关加强美国海洋委员会的行政命令的激励，2010年加拿大沿海地区法案呼吁加拿大政府创建加拿大海洋、海岸和五大湖委员会，即目前所知的加拿大海洋与海岸委员会，作为综合协调机构［5］。

挪威渔业与海事部是挪威的一家政府机构，专门负责渔业、工业、海洋工业、海洋食品安全、鱼类健康与福利、海港、水运基础设施，以及污染意外应急预案。该部门始建于1946年，最初被称为渔业部。2004年该部门被指定负责沿海事务，并更改了其名称，改名的举措也从侧面反映了沿海污染物的增加、冲突与资源管理等问题［6］。

英国近期颁布了海洋与沿海访问法（2009）并在环境、食品与农业事务部下设立海洋管理办公室，功能是监察管理领海、专属经济区及其他海洋资源，包括渔业资源。环境、食品与农业事务部的现有职能包括海洋规划、各种海洋许可、渔业许可与资源管理、海洋环境管理（包括海洋保护区管理、石油泄漏保护、海洋科学调查，以及数据库管理等）均转移给海洋管理办公室，同时海洋管理办公室还负责与相关机构进行协调［7］。

葡萄牙也建立了海洋事务部际委员会，并于2006年提出了国家海洋战略。海洋事务部际委员会包括了所有行政部门的代表，以及亚述尔群岛和马德拉岛这两个自治州的代表，其主要任务是：①协调、监督并评估国家海洋战略的实施，使其与相关政策协调；②协调、实施并跟进所有与海洋相关的治理措施；③促进对国际海洋机构的积极参与，并确保其代表立场的一致性；④促进对发展海事经济活动有利的条件；⑤促进国家海洋战略的实施得到最广泛的参与［8］。

随着2007年《海洋基本法》和2008年《海洋基本规划》的颁布，日本于2007年成立了海洋政策部，委任首相作为主席，其他相关部长作为成员，整合并协调海洋政策在各部门间的推广。

1996年韩国将与海洋相关的各种机构，例如渔业、海运与港口管理、海岸警卫、海洋环境、航道管理等，合并为一个机构，并命名为海事与渔业部。2008年韩国海事与渔业部因政府实施“小而有效政府系统”而拆分成两个部分，渔业并入食品、农业、林业和渔业部，海事和海洋政策并入国土、交通和海事部。这一改革在部际间，尤其是在海洋政策和渔业政策间增加了冲突，两个部门均面临预算和执行力下降的问题，带来了很多负面影响［2］。

印度尼西亚于1999年设立了海事渔业部，将重点放在渔业与海洋资源管理，而海事没有被列入管辖范畴。2007年通过总统第21号令设立印度尼西亚海洋委员会（曾被称为“印度尼西亚海事委员会”），由印度尼西亚总统担任主席，其他相关的14位部长为其成员（含海事渔业部部长、秘书长），并包括专家团队等。该委员会作为顾问委员会，旨在协商、整合海洋政策在各部门间的推广，并解决各海洋部门之间的冲突［9］。

2007年越南设立海洋与岛屿管理局，隶属自然资源与环境部，旨在制定相关海洋政策，如海岸带、海事与岛屿的利用与管理政策、海岸带综合管理、海洋环境政策等［10］。

2011年9月菲律宾成立了国家海岸监管体系［11］，取代了之前的海洋与海事委员会。这一中央跨机构的机制，加大了协调解决海洋问题与海事安全措施的力度，促进国家对领海的治理。此外，国家沿海监管委员会支持该机制的实施，国防部、交通与通信部、外交部、内务与本地政府、司法部、能源部、财政部、环境与自然资源部，以及农业部部长作为体系成员予以协助。

3.2 海洋管理制度模式分类

纵观各国的机制建设，可以总结出以下几种针对海洋治理的制度模式。

3.2.1 模式1——跨部际的专门委员会或一般委员会

跨部际专门委员会或一般委员会，由现存的行政部门构成，有助于通过组织机构间的协调，制定或实施海洋政策。当很难针对海洋管理建立起新机构，或是存在某种强大的阻碍力量，阻止新的负责海洋的机构建立时，往往采用该制度。目前，采用该制度的国家有日本、澳大利亚、葡萄牙、菲律宾等。

3.2.2 模式2——部门下的行政部级管理

部门下的行政部级管理，权利相对薄弱，因为其限制在部门管辖之下的地位和更为狭小的管理范围。该制度在行政机构间整合政策的效力较弱，如果机构没有协调权力，则负责机构的更上层的行政机构就显得尤为重要，需要负责与其他负责海洋事务管理的机构进行协调。采用该制度的国家有英国、越南等。

3.2.3 模式3——部门下的行政部级管理配合

跨部际专门或一般委员会

相比于部门下的行政部级管理，部门下的行政部级管理配合跨部际专门或一般委员会具有额外的部际专门或一般性委员会，更易于协调。采用该制度的国家有美国等。

3.2.4 模式4——行政部级管理

行政部级管理，仍然需要外部机构提供的一定的协助，通过巩固或建立与海洋相关组织，经由内部的协调系统，制定并实施综合性海洋政策。采用该制度的国家有挪威、韩国。

3.2.5 模式5——行政部级管理配合跨部际专

门或一般委员会

行政部级管理配合跨部际专门或一般委员会是在单纯行政部级管理制度的基础上发展出来的，可认为是比第4种模式更为先进的类型，部际委员会可与海洋相关组织共存。采用该制度的国家有加拿大和印度尼西亚等。

在上述5种模式中，模式1、模式2和模式4仅由一个组织构成，比较简单，因此更容易建立，更为流行。其中模式2和模式4是作为单一组织、不靠部际委员会协助而建立起来的，其影响取决于机构中海洋事务相关职能的组成部分。例如，在模式4中，就职能而言，加拿大渔业与海洋部和挪威渔业与海事部主要包含渔业与海洋及海岸带事务，而韩国海事与渔业部还包括港口与海事，因此韩国海事与渔业部能够比加拿大和挪威的相关机构发挥更多的和延伸性的协调权力。

从上述各国的实践中可以看出，建立一个新的与海洋相关的组织，有两种治理类型可供选择：建立一个新的行政机构，辅以在部际间推广的职能；或是通过增加新的职能，对已经存在的现有组织予以补强。

这些制度安排并不代表整个政府中海洋职能的完美整合，因为当制度变更，某些海洋职能仍然存在于其他负责海洋管理的行政部门或州政府，例如美国、加拿大、澳大利亚等国。由于每个国家实施海洋政策的条件与特点在诸多方面都不尽相同，无法确定究竟哪一种制度安排才是最为理想的，因此每个国家必须从以上种类中找到最高效且最管用的制度模式。

4 我国的海洋管理制度及改革方向设想

4.1 现有的海洋管理制度

我国统筹规划管理全国海洋工作的机构——国家海洋局于1964年经国务院批准正式成立，当时是国务院直属机构。1993年归由国家科学技术委员会管理。1998年通过机构改革，成为国土资源部的部管国家局，确立了其国土资源部管理的监督管理海域使用和海洋环境保护、依法维护海洋权益和组织海洋科技研究的行政机构的定位。

我国的海洋管理制度模式同样存在前文提及的碎片化问题，条块分割的管理体制将统一的海洋生态系统人为地分解为不同领域，由不同部门来监管实行单项和部门管理。除了国家海洋局，国家层面的海洋管理还涉及交通部海事局、农业部渔业局、海关总署和公安部海警局等。而到了地方，我国沿海的省、自治区、直辖市以及计划单列市和沿海县市都建立了专门的海洋管理职能部门，承担着地方政府的海洋综合管理职能。从国家部门到地方部门，海洋管理大多实行垂直管理，在部门间互不统属，使得职能重叠、功能交叉，缺乏综合协调的机制和手段，在海洋政策的执行和海洋管理上都存在低效的现象。

根据上文所述，我国的海洋管理制度模式属于模式2，即部门下的行政部级管理。国家海洋局隶属于国土资源部，虽然是负责海洋综合管理的行政主管部门，但其行政级别低，这就决定了在涉及跨部门的协作方面，其协调能力弱，宏观调控和政策指导能力不足，很难将综合性的海洋管理覆盖到各个涉海部门和沿海地区。

4.2 改革方向

虽然沿海各国海洋管理体制形成的路径和发展的道路不同，但它们都能适应海洋管理发展形势的要求，与时俱进地推动体制机制方面的改革与创新。因此，对于我国来说，发达国家政府海洋管理体制改革的经验具有以下几个方面的启示。

4.2.1 建立跨部际的专门委员会或一般委员会

美国、日本、加拿大等沿海发达国家的海洋管理实践说明，建立跨部际的专门委员会或一般委员会，由多个部门、机构、组织的代表共同组成，有助于整合多方力量，通过组织机构间的协调，有效地制定或实施海洋政策，及时地进行海洋事务的协调和决策。

2013年全国人大批准通过了《国务院机构改革和职能转变方案（草案）》，方案提出设立高层次议事协调机构国家海洋委员会，职能是负责研究制定国家海洋发展战略，统筹协调海洋重大事项，其具体工作由国家海洋局承担。这正是符合世界海洋管理潮流的重大举措。虽然目前国家海洋委员会的具体成员、组织结构尚未明确，但这一举措无疑将促进海洋综合管理的全面实施、提高海洋管理效率。

4.2.2 将原部门下的行政部级管理升级为行政部级管理

国家海洋局目前隶属于国土资源部，其设立思路是将海洋作为陆地国土的延伸，海洋管理是陆地各种资源开发与管理部门职能向海洋的延伸。而“海洋强国”战略的提出，需要将海洋崛起与陆地崛起同等看待，将原属于部门下的行政部级管理上升至行政部级管理，建立独立且长期稳定的海洋行政机构，从长远看也是我国海洋管理体制改革的必由之路。这一改革方向上应有以下两种选择。

选择一：如前所述，国家海洋局成立之初即为国务院直属机构，如今可将隶属于国土资源部升格为直属国务院，一方面可强化现有职能；另一方面可在现有的组织形式对职能进行重整，可在较小的机构改革压力及较轻的部门间冲突上，提高国家海洋局的级别，加强其海洋管理的机构能力。

选择二：以加拿大、2008年之后的韩国为参照，以国家海洋局为基础组建国家海洋部，整合所有有关海洋事务的机关，统一管理国家的海洋事务，统一制定和实施海洋政策。然而，海洋事务涉及面广泛而复杂，与国务院大部分部委均有一定的关联，若整合则组织机构的巨大变动可能带来的压力包括人员的增加、规模的扩大、各部委复杂关系的理顺，会使得整合工作困难重重。若采取这样的改革方式，需慎重考虑具体的实施方式，使其与“小政府、大社会”的政府机构改革方向保持一致。

4.2.3 加强利益相关者参与海洋管理的机制建设

利益相关者的参与在国际海洋管理的新趋势中得到了极大的重视。沿海发达国家特别是美国在制定涉及海洋发展战略方面重大决策时，一直非常重视利益相关者，包括非政府组织的意见和建议。美国民间组织皮尤海洋委员会提出的《美国的活力海洋——规划海洋变化的航程》报告为美国海洋政策的制定提供了依据，报告大量地吸收了涉海行业、沿海地方政府和公众的意见，具有强烈的代表民意的特征。利益相关者的参与政策制定和政策执行，加强其外部监督问责的职能，能够为海洋政策制定和实施整个过程创造有利的社会环境，使得海洋综合管理的全面展开获得更广泛的支持。随着海洋经济的迅速发展和海洋教育的逐步普及，作为利益相关者，沿海地区的居民、企业、新闻媒体、社会组织对海洋事务的参与意识逐渐增强，而有关海洋经济持续发展、海洋生态环境保护的议题越来越成为公众关心的焦点。应加强公众参与海洋管理机制的建设，让公众在海洋事务上有发言权、有监督问责权，确保国家海洋政策的制定和海洋管理的开展能够有受影响公众的广泛参与，从而获得公众对国家海洋管理的有力支持及认可。

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国家海洋战略规划、法律法规与海洋经济（HB130001－13）．