教育千年发展目标：东盟的进展、举措与挑战

摘 要：联合国千年发展目标是衡量国家与地区发展程度的重要标准之一。其中，被视为千年发展目标中心的教育领域的目标，更是得到了各国的重视。东盟一直致力于地区发展的稳定与繁荣，在推动千年发展目标的实现过程中不断加强顶层设计，推动区域合作，出台工作规划，促进信息互通，这些措施都极大地推动了东盟成员国的教育发展。然而，东盟在地区均衡发展、教育质量、教师数量、抵御外部风险等方面还面临着诸多挑战。

关键词：千年发展目标；东盟；联合声明

一、进展

为了将联合国《千年宣言》（The Millennium Declaration）从书面承诺转化为实际行动，限时的、可量化“千年发展目标”（Millennium Development Goals）在广泛的跨部门协商后应运而生。在该目标体系中，与教育直接相关的目标有：普及初等教育，确保所有儿童都能够接受完整的初等教育，考察指标为初等教育的净入学率、初等教育的完成率、15～24岁青年的识字率；促进性别平等，争取在2005年较好完成消除初等、中等教育中的性别歧视的任务，最迟于2015年消除各级教育中的性别歧视问题，考察指标为初等、中等和高等教育中的男女性别比例。

东盟国家初等教育的净入学率在近20年取得了较大进步，但由于进步缓慢，完成千年发展目标中既定指标的时间预计将延至2015年后。20世纪90年代至今，东盟初等教育净入学率从86%增长至91%（见表1）。按照这种进度，到2015年，东盟初等教育净入学率只能增长到92%。[1]

东盟的青年识字率稳步增长，有望在2015年完成千年发展目标中的既定指标。截至2010年，东盟国家中仅有1.5%的15～24岁青年不具备识字能力，还有部分国家的青年文盲率仍较高，譬如柬埔寨的青年文盲率为12%（见表2）。

增加女性入学机会是促进性别平等的重要举措。近年来，东盟各国在提高初等教育中的女性入学比例方面进步较小，在2015年完成相关指标方面仍有较大挑战；在提高中等教育女性入学比例方面则进步显著，女性几乎与男性拥有同样的机会进入中等教育机构；在高等教育领域，女性始终比男性更具有优势。2010年，进入高等教育机构的女性数量是男性的1.2倍（见表3），这种性别差异脱离了千年发展目标的轨道，反方向的发展使其在2015年前完成该指标颇具挑战性。

数据还显示，老东盟六国③和新东盟四国④在初等教育净入学率、青年识字率和接受教育的学生性别比率上呈现出明显的差异，但随着近几年来新东盟四国的不断壮大与发展，上述差距逐渐缩小。以1990年到2010年青年识字率为例，老东盟六国与新东盟四国之间的差距从约23个百分点下降到约4个百分点（见表4）。

二、举措

为了促进千年发展目标的早日实现，东盟各国统一精神，达成共识，并将诸多理念付诸实践。东盟在这方面采取的主要措施可以从区域层面、次区域层面、国家层面3个维度来进行探讨，本文主要关注东盟区域层面的政策导向和举措动态。

（一）通过顶层设计指引工作方向

作为东盟国家商讨区域合作大计的最主要机制，东盟首脑会议每年举行一次，会议主席由其成员国首脑轮流担任。2009年3月，东盟第十四届首脑会议在泰国七岩召开，各国领导人签署了《东盟为实现千年发展目标的联合声明》（Joint Declaration on the Attainment of the Millennium Development Goals in ASEAN）和规划已久的《东盟社会文化共同体2009-2015年发展蓝图》（ASEAN Socio-cultural Community Blueprint（2009-2015）），这是自《第二巴厘宣言》（Bali Concord II）和《万象行动计划》（Vientiane Action Programme）以来，对东盟地区社会发展起宏观引导作用的又一组重要文件。

在教育方面，《东盟为实现千年发展目标的联合声明》重申了普及基础教育对于实现安全、稳定和繁荣的东盟共同体的重要意义，并对《第三次东盟教育部长会议联合声明》《为女性进步和性别平等制定的基础教育、性别公平和抵御传染疾病工作计划（2005-2010）》在明确东盟成员国面临的挑战，以及缩小发展差距方面的努力表示肯定。

东盟教育部长会议、东盟教育高级官员会议也是东盟地区教育工作的重要决策平台。近年来，在各类教育工作会议基础上产生的联合宣言、会议公报等大大推动了对东盟教育千年发展目标的顶层引导。例如，2012年《第七次东盟教育部长会议联合声明》明确指出，为早日实现千年发展目标中的第二项目标，东盟将进一步推动落实普及优质初等教育、低年级学生识字信息标准化以及教师专业化发展。[2]

此外，2015年既是实现千年发展目标的最后时限，也是东盟各国希冀东盟共同体建成的最终期限。千年发展目标与东盟共同体的建设具有共同的价值取向，在完成目标上具有一致性。这种一致性在《东盟社会文化共同体2009-2015年发展蓝图》中体现得更为明显，该蓝图将完成普及初等教育目标作为东盟共同体三大支柱之一，这也是东盟社会文化共同体的战略目标之一。

（二）在路径规划中倡导跨部门合作

《东盟为实现千年发展目标的联合声明》中，东盟各国领导人明确表示将致力于推动东盟《为实现千年发展目标的东盟路径图》（ASEAN Roadmap for the Attainment of the Millennium Development Goals）的制定，并将其作为东盟成员国实现千年发展目标的集体行动框架。

《为实现千年发展目标的东盟路径图》于2012年出台，其在倡议与联动、知识、资源、专家意见、区域合作与公共产品5个关键领域作出了详细的路径规划。5个关键领域又可以划分为12个有详细建议措施和时间安排的分支领域，更详细地对东盟及其成员国进一步努力的方向作出了路径指示。

出于对千年发展目标的多维度性、跨领域性的考虑，《为实现千年发展目标的东盟路径图》的最大特点是强调跨部门合作，并且明确责任主体。例如，千年发展目标中的第二项目标由东盟教育高级官员会议统筹负责，并由其主导形成跨部门合力。此外，路径图所提供的仅仅是执行方式的一种，东盟各分支机构有权利选择更为适切的方式来达成千年发展目标。

（三）从资源和监督层面保障工作计划的可行性

《为实现千年发展目标的东盟路径图》将完成教育千年发展目标的任务分配到东盟教育高级官员会议这一分支机构。为了能够更好地促进该机构开展系列工作，《东盟教育五年工作计划》的制定逐渐被提上议程并于2012年10月正式发布。该计划将提供优质教育机会作为四大战略优先项之一，这一战略优先项既包含对教育公平的诉求，又包含对教育质量提升与保障的希冀。此外，为了将《东盟社会文化共同体2009-2015年发展蓝图》付诸实践，以及遵循第十五届东盟首脑会议上提出的教育宣言的相关规定，东盟将支持相关各国启动项目，以完成联合国教科文组织提出的千年发展目标，并使东盟成为一个繁荣发展、互相促进的共同体。

这些推荐项目主要包括：推动边缘地区的正规教育与非正规教育发展，改进课堂教学；利用高校与企业的社会责任，扩大受教育机会；组织研讨创新教学、互动教学等；制定教师能力建构与区域教师质量保障框架；促进校长、教师的持续专业发展；推动区域内师资认证的政策对话等。

《东盟教育五年工作计划》主要从资源与监督两方面来保障上述系列项目的顺利实施。资源途径体现出多元化趋势，例如：东盟教育高级官员会议将考虑设立教育基金以扶持该计划，东盟秘书处将给予东盟教育高级官员会议行政支持，东盟成员国可以依托东盟互助（ASEAN HELP ASEAN）机制获得更多他国资源；过程监督与结果监督并重，会议报告、协议达成、项目开展、政策修订等都将被纳入监督范围之内。此外，执行计划的效果与影响也将成为监督的内容之一。

（四）发布东盟首份千年发展目标统计报告，促进经验共享

《东盟为实现千年发展目标的联合声明》以及各国领导人提出的要对实现东盟千年发展目标的路径进行设计，显示出东盟各国领导人对于早日实现千年发展目标的承诺与决心。《为实现千年发展目标的东盟路径图》中的倡议与联动、知识两个关键领域均对信息互通、经验共享加以强调。

在这一背景下，东盟首份千年发展目标统计报告于2012年底正式公布。报告资料详实，数据更新及时，既有东盟层面和国家层面在20多个指标上的发展进度、新老东盟国间发展鸿沟逐渐缩小的动态分析，又有各国鲜活生动的优秀发展案例。报告对于各个指标能否在既定时间内顺利完成做出了预测，预测结果分为可提前完成、2015年有望完成、2015年后有望完成、无进展甚至退步四类。

新加坡早在2010年就完成了初等教育100%普及的目标，其“学生中心、价值驱动”的教育模式，通过降低学费和资助经济困难学生以确保初等教育学费可负担等有益实践被写入报告并加以推广，以期促进东盟各国相互借鉴，缩小发展差距。

三、挑战

千年发展目标的实现对众多发展中国家来说都是一个巨大的挑战。在以发展中国家为主的东盟，尽管各成员国已经做出了巨大的努力，但距离真正实现某些目标还有较大的差距。东盟地区教育在促进区域均衡发展、保障教育质量、确保教师队伍数量充足、抵御来自社会其他因素威胁等方面还有进一步发展的空间。

（一）初等教育发展有失均衡

新东盟四国与老东盟六国在教育发展上的差距较大。尽管在近几年，双方的差距已经在逐渐缩小，东盟政策也呼吁以缩小区域内发展差距为努力方向，但这种差距仍是导致东盟教育平均水平不高的重要因素。无论是青年识字率、初等教育毛/净入学率、辍学率等方面，还是以教育经费为衡量标准的各个指标，新老东盟国的差异仍较为明显。为提高东盟教育的整体水平，还需要给予相对发展不足的国家更多的政策倾斜，进一步深化东盟互助机制，纵深推动“延伸到未触及之地”项目（Reaching the Unreached），以帮助弱势群体获得教育的基本保障以及弱势国家得到更多的外部支持。

（二）初等教育质量有待提高

东盟初等教育的平均净入学率已达到91%，然而，较高的入学率并不能保证学生平等地接受高质量的教育。由于贫穷、疾病、自然灾害等因素，东盟国家的初等教育学生辍学率居高不下，老挝和柬埔寨两国情况更甚，达到30%以上；东盟国家学生在阅读、数学、科学等学习成就评估中的成绩也不理想，泰国和印度尼西亚学生在国际学生评估项目（Program for International Student Assessment，PISA）测验中成绩较为靠后。东盟国家希望通过发展教育信息化提高教学质量，推动教与学方式的多元化发展。目前，只有文莱、马来西亚和新加坡出台了国家层面的教育信息化政策与实施规划，并取得了一定成就，其他7个国家仍处于推动与应用阶段，缅甸、老挝等国尚处于初始阶段。[3]

（三）初等教育师资短缺

根据统计数据，联合国教科文组织认为教师短缺是影响千年发展目标的重要阻碍。柬埔寨初等教师教育专业的生师比高达47∶1，东盟十国的平均值为22.6∶1，稍低于世界平均值，但远高于北美、西欧等地区的生师比[4]。同时，东盟部分国家面临着复式教学、教师流失、教师性别比例失衡、教师专业化发展程度低等问题。

（四）各级教育易受社会其他威胁因素的干扰

由于特殊的地理位置与气候环境，东南亚地区是全球最容易遭受到地震、旱涝等自然灾害的地区之一。同时，部分东盟成员国还受到疟疾、艾滋病、肺结核等问题的困扰，如2010年，缅甸和柬埔寨的疟疾新增发病率为0.94%和0.41%[5]。另外，东南亚国家也极易受到世界经济危机的干扰。东盟在抵御教育以外的因素的威胁时能力略显不足。

注释：

①②“东盟”一栏的数据反映的是除越南外的其他九个成员国的平均水平。

③“老东盟六国”是指20世纪90年代前加入东盟的印度尼西亚、马来西亚、菲律宾、新加坡、泰国、文莱。

④“新东盟四国”是指20世纪90年代后加入东盟的柬埔寨、老挝、缅甸、越南。

⑤“新东盟四国”的数据中不包含越南的数据。

参考文献：

[1][5]ASEAN Secretariat. 2011 ASEAN Statistical Report on the Millennium Development Goals[EB/OL].http：//www.asean.org/images/2013/resources/statistics/statistical_publication/MDG%202012%20%28REV%29.pdf， 2013-10-21.

[2]Joint Statement of the Seventh ASEAN Education Ministers Meeting[EB/OL]. http：//www.asean.org/communities/asean-socio-cultural-community/category/press-releases-statements-6， 2013-11-01.

[3]The Southeast Asian Ministers of Education Organization（SEAMEO） Secretariat. Report： Status of ICT Integration in Education in Southeast Asian Countries[EB/OL]. http：//www.seameo.org/images/stories/Publications/Project_Reports/SEAMEO_ICT- Integration-Education2010.pdf， 2013-10-21.

[4]Global Teacher Indicators[EB/OL]. http：//stats.uis.unesco.org/unesco/TableViewer/tableView.aspx？Rep ortId=3336IF_Language=eng， 2013-11-20.

编辑 许方舟 郭伟