美国对外关系协会：联邦政府教育政策进展述评

编者按：美国外交关系协会（Council on Foreign Relations，CFR）是美国政府的重要智囊团。该协会成立90周年时启动了“重振美国计划”（Renewing America），得到了伯纳德和艾琳·施瓦茨基金（the Bernard and Irene Schwartz Foundation）的部分资助。其中，教育领域是该计划关注的重点之一。2013年6月，CFR发布了美国联邦政府教育政策报告。这份长达27页的报告指出，美国社会各阶层之间日益扩大的学业成就差距导致了美国教育系统国际竞争力的降低。本刊特约译者上海师范大学胡仲勋对该报告的部分内容进行编译，以飨读者。

一、前言

美国教育系统的国际竞争力已今不如昔。其他发达国家正奋起直追，一些国家在高中教育和高等教育的完成率上已超越美国，且生均支出更低。美国在与其他国家的比较中尤显窘迫的是较低的学前教育入学率和较高的大学辍学率。但美国教育系统真正的病灶也是其最大的竞争弱点是——不同社会经济群体学生之间在学业成就方面巨大且不断加深的差距，这种差距很早便开始并伴随学生的整个学习生涯。

人力资本是经济发展重要且长期的动力。熟练工人拥有更高的生产效率和创造性。经济学规律表明，长期来看，一个国家的平均教育水平每提高一年，其经济水平就会相应增长3～4个百分点。当今全球经济价值的增长很大程度上以知识为基础。教育，特别是高等教育，对于国民经济和个人收入来说也变得非常重要。在某种程度上，劳动力市场已经越过国界，那些具有高附加值的知识型工作的国际竞争只会越来越激烈。

历史上，联邦政府在美国教育系统中的作用一直是帮助贫困学生。固化的社会经济地位对学生成就的影响越来越大，这使得联邦政府的这一作用比以往任何时候都更为重要。

奥巴马政府已经制定了雄心勃勃的教育议程。在执政早期，奥巴马承诺到2020年，美国将再次拥有全世界最高的高等教育毕业率。2009年的一揽子刺激计划（stimulus package）使联邦教育部的支出在一年之内增长了3倍，增幅高出其他任何联邦议程。K-12教育激励措施（K-12 education iniatives）则再次聚焦于对最劣势、最薄弱学校的改革，以及那些最有希望提升教育质量的研究领域。奥巴马继续推行问责制，同时试图通过更好的途径来衡量和评价教育质量。尽管存在激烈的党派之争，但共和党人和民主党人显然已经在教育政策方面基本达成一致。

二、美国教育现状

美国教育正在失去其国际领先的地位。美国55～64岁人群的高中和中学后教育毕业率在经合组织国家排名中分别为第一位和第三位；美国25～34岁人群的这一比例分别为第十位和第十三位。显然，其他国家正在提升本国高中和大学的普及率，而美国却止步不前。

年轻的美国人并没有在其父辈的基础上取得重大进展。与其他发达国家不同，进入美国劳动力市场的一代人的受教育程度反而不及退出市场的一代。当前的高中毕业率掩盖了高中同等学力的增长趋势。高中同等学力的毕业生所获得的收入与高中辍学者相当（见图1）。

而在国际上，美国在教育这场赛跑中的起点（学前教育注册率）已经落后，在终点（中学后教育按时毕业率）同样落后。

虽然美国的入学率一直在增长，在过去的十年间翻了将近一番，但学前教育却远没有其他发达国家普及。在英国、法国、德国和日本，几乎所有的4岁儿童都会接受学前教育，韩国最近通过立法强制普及学前教育。然而，只有69%的美国4岁儿童进入幼儿园就读。

美国比较擅长让高中毕业生接受中学后教育，却不擅长让他们毕业并取得中学以上学位。美国高校入学率显著上升，毕业率却一直没有起色。1980年，只有50%的高中毕业生能够在两年内进入高等教育机构深造，现在，这一比例接近70%，而将近一半的大学生入学6年之后仍未毕业——按时毕业率比1980年还低。美国高等教育入学率高于国际平均水平，却同时拥有发达国家最高的辍学率。

（一）考试成绩：稳中有升却败于他国

在考试成绩方面，美国学生一直表现平平。国家教育进展评估成绩比以往有所提高，但进步幅度很小，且集中在小学阶段和数学方面。在国际测试中，与其他发达国家的同龄人相比，美国K-12教育阶段学生一直处在或低于平均水平。在核心课程领域，美国学生的测试成绩不如其他国家学生表现好，但他们在自信心调查中得分较高——一种存在缺点的特质，也是一种与企业家精神高度相关的特质。

（二）经费支出：稳中有降却总量充足

美国在其教育系统投入了大量资金，包括公共和私人资金。鉴于其相对财富，K-12教育的生均支出与其他经合组织国家大致相当。然而，美国的高等教育开支却非常大——高出经合组织国家平均水平1/3。

美国教育资金的支出领域也不同。相比其他发达国家，美国的教育资金在直接教学方面支出较少，而在学校建筑和场地、课外活动、学生生涯规划以及咨询服务方面支出较多。

美国教育系统历来效率低下，其表现之一便是成本的增长并未带来相应的质量的改善。直到经济衰退前，美国的K-12教育预算一直稳步上升，比1980年翻了将近一番。经济衰退后，预算的削减使公立大学雪上加霜：国家生均经费在过去十年间下降了1/4，已低于1980年的水平。成本负担通过急剧增长的学费转嫁于学生个人（见图2）。

美国学生支付着世界上最高昂的学费。受通货膨胀影响，美国四年制公立大学的平均学杂费与1982年相比增长了357%，过去五年间增速最快。学生债务随之迅速增长，学生总债务现已超过1万亿美元——这是同样受过大学教育的55～64岁的美国人从未面临过的债务负担。

（三）教育体系：不平等仍为最大问题

美国有许多教育卓越的地区。例如，假设作为国家参与世界排名，马萨诸塞州和明尼苏达州的四年级数学和科学成绩能够跻身世界前六位。在15岁儿童中，亚裔美国人是世界上阅读素养最高的群体，美国白人仅次于芬兰人和新西兰人排在第三位。美国拥有6所世界排名前十的大学。最顶尖大学的辍学率已降至历史低点。美国在诺贝尔奖获得者数量方面的优势地位没有国家能够撼动。在哈佛商学院校友调查中，高水平大学被评为美国的首要竞争优势。

然而，美国并非整体上拥有如此优秀的教育。虽然每个人——黑人、白人，富人、穷人——的考试成绩都比上一代更优秀，并且拥有更多进入大学的机会，但富裕学生受益更多。低收入家庭的学生和高收入家庭的学生基于标准化测试的成绩差距比“婴儿潮”时代扩大了75%。令人惊讶的是，当学生刚开始就读小学时，这些差距便已存在，而且差距会贯穿整个中学阶段，并延伸到高等教育阶段。在美国，父母的财富对学生成绩的影响比其他发达国家都要大。

在一流大学的招生过程中，美国富人拥有优势，他们的孩子越来越集中于最好的学校。来自收入最高家庭（20%）的学生比来自收入最低家庭（20%）的学生进入顶尖大学的概率高出8倍。

不同于以往的是，种族不再是获得学术成就的阻碍。事实上，拥有很强学术能力的富有的黑人学生比同样富有但学术能力稍差的白人学生更有可能进入精英大学就读。但在现实中，富有的黑人并不多，因为财富与种族密切相关。现在，黑人学生进入顶尖高校的可能性比20世纪80年代更低。低收入家庭的学生越来越集中于社区学院和二线学校。

投入的不平等在一个人的童年时期就已显现：富人和受过良好教育的父母能够投入更多的时间和金钱用于孩子的早期教育——甚至比过去几代人投入得更多。

投入的不平等在K-12教育阶段继续存在。美国大部分地区都存在教育投资差异，这是因为用来支付K-12公立学校教育的大部分收入都依赖于地方财产税。大多数经合组织国家都将资源更多地投入到低收入地区，而美国则恰恰相反。

投入的不平等也存在于大学层面。20世纪60年代以来，美国最顶尖大学的生均年度支出的增幅是最差大学的两倍。1967年，最顶尖大学和最差大学的生均年度支出的差距是1.35万美元；2006年，这一差距是8万美元。生均年度支出的差距在一定程度上造成了大学教育质量的差距。顶尖大学的按时毕业率较高，毕业生的薪资更高且他们更有可能继续攻读更高学位。

社区学院对美国高等教育按时毕业率下降负有主要责任。据估计，2/3的下降是由于资源不足。按学士学位的拥有率排名，美国仅次于荷兰排名第二。美国主要是在副学士学位（或中等技能）领域落后于其竞争对手——排名仅为十六位。然而，美国就业率的增长更需要中等技能学历而非高技能或低技能学历。美国中学后教育辍学率随着学历等级的逐级下降而不断上升——58%的本科学生可以按时完成学业，而只有28%的副学士学位阶段学生能够按时完成。学历每下降一个等级，低收入学生的比例便有所增加（见图3）。

要想获得一份高薪的工作，完成大学学业比以往任何时候都更为重要。20世纪70年代，所有净就业增长（net job growth）均集中在要求大学学历以上的工作。大学毕业生的平均收入更高，他们失业的可能性也比大学辍学者和高中毕业生更小。

过去十年间，越来越多的美国人认识到，要在当今世界获得成功就要拥有大学文凭。美国教育系统面临的挑战是，要使更多的低收入群体、弱势群体、少数族裔学生进入高中并继续参与中学后竞争，以及要将高等教育成本和学费限制在可控范围内。

三、幼儿早期教育阶段①

尽管美国的学前教育入学率低于国际标准，但增长速度非常快，尤其是州立学前教育项目的增长。1980年以来，提供学前教育项目的州从8个增至39个。近1/4的美国4岁儿童未接受学前教育。

（一）学前教育的收益

优质的学前教育可以提升学生的成绩，尤其是贫困学生的成绩。在示范性学前教育项目中，利用集成型教学技术，弱势学生的留级几率会降低，他们更有可能从高中毕业，并继续完成中学后教育，在以后的生活中，他们的犯罪概率更低，收入更高，并拥有更为稳定的生活。据保守估计，在此类示范性项目中，每投入1美元就可获得3美元的收益。

（二）联邦政府在学前教育中的角色

联邦政府在学前教育中的角色呈多样化。联邦政府直接为“起点计划”（Head Start）提供资金支持，这一计划主要针对低收入群体子女的学前教育。联邦政府还向州和低收入家庭提供补助金以帮助他们支付幼儿保育费用，同时向所有家庭推出一种针对幼儿保育的税收信贷。上述资金是联邦政府每年200亿美元的儿童早期教育支出的主要来源。

（三）奥巴马的学前教育议程：聚焦质量而非资金或入学机会

奥巴马政府试图在不增加基线资金（baseline funding）或扩大入学机会的情况下提高学前教育的质量。在对“起点计划”的改革中，教师质量得到特别重视。示范性项目普遍雇用曾接受良好培训的教师，并给予他们丰厚报酬，同时保持较低的生师比。到2014年，“起点计划”中的半数教师必须持有学士学位。

一揽子刺激计划为各州开设了一项新的教育补助项目——“力争上游·早期学习挑战”（Race to the Top Early Learning Challenge）。申请该项目的州需要满足以下条件：能够为低收入家庭儿童扩大高质量学前教育项目的入学机会，能够将公立和私立项目整合为一个紧密结合的系统，能够建立严格有效的项目评价系统。该项目有助于推动各州采用质量评价和改进系统（Quality Rating and Improvement System，QRIS），该系统向家长公布早期教育机构运营情况的评估信息。很多州也开始逐步开发自己的评估系统，以使本州在资金申请过程中更具竞争力。

（四）对联邦学前教育政策的评价

将注意力和资源聚焦于学前教育质量及其监测系统，此举对于中等收入和低收入群体子女的意义更大，因为这些孩子的父母无力负担子女就读私立幼儿园的费用。

联邦政府颁布的学前教育政策旨在普及学前教育。大部分发达国家已经或正在普及学前教育。对美国而言，将包括“起点计划”在内的学前教育并入现存的K-12公立学校系统意义重大。奥巴马总统在2013年国情咨文中呼吁为所有4岁儿童提供高质量的学前教育，但直至今日，奥巴马政府在增加学前教育入学机会方面几乎无所作为，这或许是因为普及学前教育开支巨大。各州在学前教育方面的支出不增反减，自2002年以来生均经费不断下降。

政府应当关注低收入家庭子女的学前教育项目。设计良好的学前教育项目能够缩小从上幼儿园第一天起便出现并伴随学生一生的学业差距。

四、K-12教育系统

美国公立K-12教育是免费且向所有学生开放的，费用全部由纳税人承担。K-12教育阶段是强制性入学，因而具有广泛的普及性。K-12阶段的绝大多数学生（90%）就读于公立学校。

（一）联邦政府在K-12教育体系中的角色

美国法律禁止联邦政府强迫学校采取某种具体的课程、标准或测试。历史上，联邦政府在K-12教育中的角色仅限于扩大教育机会和资助贫困学生。直至20世纪60年代，美国才经过立法确定公立学校为所有种族服务。美国政府创建了联邦资金帮助地方学区履行上述职责——针对低收入家庭学生的条款Ⅰ（TitleⅠfor low-income students）资助金和针对有特殊需求儿童的《残疾人教育法》（Individuals with Disabilities Education Act， IDEA）资助金。这些资金根据各学区的残疾学生人数进行分配，资金的来源和规模都在不断扩大。条款Ⅰ资助金的申请条件也在逐渐降低，几乎每个学区都能得到一定的资助。现在，联邦政府承担约10%的K-12教育经费。

（二）布什时期的《不让一个孩子掉队法》：推进问责制

直到2001年《不让一个孩子掉队法》（No Child Left Behind Act，NCLB）的颁布，美国联邦政府才开始利用条款Ⅰ资助金引导教育政策，而不再仅仅是扩大教育机会。根据NCLB，条款Ⅰ资助金根据学生成绩的不同而有所差异。如果学校无法消除贫困学生之间的成绩差距就无法得到条款Ⅰ资助金。NCLB使问责制范围扩大至所有学生。

根据NCLB，所有学生必须在12年内熟练掌握阅读和数学。各州可以制定本州的熟练水平标准并设计每年的标准化测试。学校成绩以群组（如种族、收入、残障情况）为单位报告并根据年度进步（Annual Yearly Progress，AYP）标准进行测量。如果学校未能达到标准，将面临以下后果：解聘员工、关闭学校或重组为特许学校。

然而，NCLB的实施效果令人失望。问责制对学校成绩几乎没有影响。NCLB设定的目标不切实际，以至于一些表现很好的学校也达不到年度进步标准。国家科学院（National Academy of Sciences）的一份报告总结道，NCLB基于测试的问责制有可能使学校成绩得到微小的提升，但不会带来预期的改变。例如，一所根据问责制标准取得了“重大进步”的学校，后来被发现存在经常性的欺骗和分数操纵行为。

（三）奥巴马时期的《不让一个孩子掉队法》：有条件的豁免

奥巴马总统允许各州设立新的能力目标并可以申请豁免履行NCLB的一些规定（包括实现年度进步要求）——但前提是各州在获得豁免权的同时采取奥巴马政府提出的政策方针。截至目前，37个州和哥伦比亚特区已被授予豁免权。

（四）奥巴马的K-12教育议程：更准确的问责和质量创新

奥巴马政府延续了布什政府对于问责制的广泛承诺，即问责制是在控制成本的同时确保基本质量的一种方法。奥巴马政府正在创建一个更有效的K-12教育问责系统，该系统将更好地评价教育质量，将资源更高效地集中于薄弱学校，同时也将大力资助有望提升教育质量的创新项目。主要表现为以下四大举措：提升教师质量，推广优质特许学校，鼓励各州采用大学预备共同标准，开发数据系统以追踪学生表现。

（五）联邦K-12教育措施评析

在奥巴马政府的治理下，联邦政策得以整合，以缩小高收入家庭学生和低收入家庭学生之间的成绩差距。低收入家庭的子女将是本届政府政策主张（包括特许学校和教师效能）的主要受益者，因为低收入地区难以吸引和留住优秀教师。

在条款Ⅰ资助金方面，联邦政府可以做得更多。如何使条款Ⅰ资助金更有针对性且更有效地进行资助？联邦政府在这些方面几乎无所作为。大部分新的基线K-12联邦资金被集中用于较小的竞争性资助项目，这些项目加起来每年不超过20亿美元。相比之下，条款Ⅰ则数目巨大——每年需要145亿美元。此外，公众对条款Ⅰ资助金在每一所学校中的支出情况知之甚少，而那正是条款Ⅰ资助金直接影响低收入家庭子女的关键所在。

为了更广泛地控制国家K-12教育支出和质量，联邦政府正在逐步实施一个问责制框架：准确可信的教师评价，可供比较的共同标准，以及囊括一切的数据系统。这将有助于更加深刻地理解K-12教育蕴含的价值，在资源不足的情况下这种理解尤为重要。

五、中学后教育系统

美国近3/4的大学生就读于公立学校。其中，40%的大学生就读于两年制社区学院，36%的大学生就读于四年制公立大学。州和地方税收负担着这些公立机构的大部分成本，但所有学校均收取学费。8%的中学后教育阶段学生就读于营利性大学，15%的学生就读于私立非营利性大学。

（一）联邦政府在中学后教育体系中的角色

联邦政府通过发放低保补助金（means-tested grants）、学生贷款补贴（subsidized student loans），减免税收等途径资助中学后教育阶段学生。绝大部分资助都直接发放给学生及其家庭，这与联邦政府对早期教育和K-12教育的资助相反。在早期教育和K-12教育阶段，资助一般都发放给教育服务的供给者或是由州来分配。

近一半的全日制本科学生接受联邦贷款或资助，这些资助平均占到大学费用的40%。所有学生及其家庭都可以申请税收优惠。联邦政府对中学后教育阶段学生的资助和税式支出（tax expenditures）每年约为720亿美元，遥遥领先于早期教育阶段（200亿美元）和K-12阶段（380亿美元）。然而，除了要求这些资金必须用于经过认证的机构之外，联邦政府实际上无法控制学生如何使用这些资助。

（二）奥巴马政府的中学后教育议程

奥巴马政府的中学后教育议程主要包括三个方面：更多的学生资助，更严格的问责制以及重新支持社区学院。

在奥巴马的第一任期，联邦政府对学生的资助大幅增加，这使高收入家庭子女的受益最大。联邦政府对中学后教育的全部基线支出（包括拨款、税式支出）自奥巴马任职之初就已翻了一番。这与早期教育和K-12教育阶段恰好相反，在上述两阶段，联邦支出保持不变。

同时，奥巴马政府正史无前例地尝试使那些主要依赖联邦政府资助以及更倾向于为低收入家庭子女服务的中学后教育提供者对教育质量和价值更加负责。通过以上做法，联邦政府首次明确提出了“物有所值”（good value）理念，即通过毕业生在劳动力市场上的价值来衡量一个项目的成本。

（三）联邦中学后教育措施评析

奥巴马政府通过多种途径改善了中学后教育阶段低收入家庭子女的境况——提高佩尔助学金（Pell Grant）的金额上限，退还“美国人机会抵税”（the AOTC tax credit），开发职业和技术项目问责制，在国家层面关注社区学院和其他授予中等技能学历的学校。

长期以来，帮助弱势学生往往意味着给予少数人更多的机会进入顶尖大学和资金充足的大学。只有使学校更多地为低收入家庭子女服务，才能实现更广泛的积极的影响。社区学院在这方面资金充足、费用低廉且更加有效。值得称道的是，奥巴马政府重组社区学院以将其作为解决低收入、低成就学生上大学的主要途径。

在奖励学生按时毕业、降低低收入家庭子女的辍学率方面，奥巴马政府尚无明显作为。缺乏对社区学院的资金和资源支持是造成上述问题的原因之一。

此外，“有偿就业”规则（gainful employment rule）②仍然是纸上谈兵。政府应当根据这一规则出台严厉的措施，强制学校向新生公开本校学生毕业后的收入水平和债务偿还率。

同时，政策制定者须防范严格问责制可能导致的弱势学生入学机会受限的风险。在降低成本、提高毕业率和增加就业等多重压力下，学校可能会限制无力支付全部学费和需要更多学业补救的学生入学。

六、前景展望

共和党议员和民主党议员已就教育政策的实质内容达成一致，最大的分歧在于共和党人更青睐市场取向的政策措施，使问责制透明化且倾向赋予州更多的决策权。

财政紧缩将会是主要障碍。众议院拨款法案的悬而未决将会使奥巴马签署的一些教育项目化为泡影，但它也同样会使“起点计划”、条款Ⅰ资助金、残疾人教育法和佩尔助学金——面向贫困学生的联邦资金来源保持不变。此外，长期资金存在不确定性。教育经费有可能被削减20%。问题是，持平或减少的资金能否继续增加贫困儿童的受教育机会并提高其成绩。

在财政紧缩时期，将资金与质量挂钩比任何时候都更为重要。更多的低收入家庭子女应该获得进入优质公立幼儿园的机会。针对K-12阶段的条款Ⅰ资助金应更具针对性且设计周密。在中学后教育阶段，应增加对于社区学院的支持，重新制定资助规则以帮助学生完成学业。奥巴马总统拥有四年时间使美国教育重返领先世界的轨道。

注释：

①幼儿早期教育是美国K-12教育前的教育阶段（the pre-k system），主要针对2岁半至5岁的儿童。幼儿早期教育机构有三类，分别是学前公立学校（pre-k public school）、托儿所（child care center）以及受“起点计划”资助的机构，60%以上的美国儿童都会在进入幼儿园之前到上述机构学习。在中国，幼儿园对应的即是学前教育，此处提醒读者予以区别。

②“有偿就业”规则是联邦政府对部分中学后教育机构（其收费超过所提供的学历/学位在劳动力市场上价值）施加影响的一项措施，用来衡量毕业生的债务负担和偿还能力。

编辑 许方舟