我国农业旱灾灾后援助机制的构建

刘新意

摘要：近年来，我国农业旱灾发生频繁，极大地影响了农村经济的发展，给我国农业生产带来巨大的损失与破坏。在与旱灾抗争的过程中，我国政府积累了一定的灾害管理和援助经验，建立了灾害管理和防灾减灾工作体系，但灾后恢复重建援助机制还不完善，存在着部分缺失。

本文分析我国农业旱灾灾后恢复重建援助中的缺陷，并为提出构建新型灾害援助机制提出相应的对策与建议。

关键词：农业旱灾；恢复重建；援助机制

干旱灾害是对我国国民经济尤其是农业造成最严重危害的自然灾害，出现频率高、持续时间长、影响范围广。近年来我国农业旱灾更是日益严重和频繁，1991-2010年的20年间，1992、1994-1995、1997、1999-2003、2006-2007、2009-2010年均发生了重大旱灾，共13个年份，接近于1.5年一遇^[1]，可见重大旱灾发生频繁、时间间隔短，因此加强旱灾的研究，对于灾害管理和灾后恢复重建有重要的指导意义。

然而，现阶段我国农业旱灾灾后援助机制比较薄弱，还不成熟，本文拟以此展开探讨，以期能为灾后援助机制的改善提供理论依据。

一、我国现行农业旱灾灾后援助机制缺陷分析

我国自然灾害发生频繁，造成的损失严重，尤其是旱灾，影响农业生产，具有巨大的破坏性和不可知性，使得人们不得不思考灾后援助机制的构建和完善。本文将分析现有援助机制及其效能缺陷，提出完善和構建农业旱灾灾后援助机制的政策建议。

旱灾灾后援助是指国家和社会向遭受自然灾害而造成生活贫困甚至无以生存的灾民提供一定的物质帮助和社会保障，以保证其正常生活水平和自行生存能力^[2]。援助的内容包括紧急救援、灾后居民生活的安排、灾后农业生产和基础设施的维护与恢复以及社会关系的重建等。

其目的在于帮助农户脱灾，脱贫，恢复和发展生产。由于灾害援助具有公共性和公益性的特点，应以财政救助为主导，同时辅以市场保险、社会援助等为辅。但现阶段我国农业旱灾援助体系不完善，机制不健全，从而表现出援助制度的缺失与不足。

（一）政府财政援助，主体单一且弊病丛生

我国灾害援助主要是通过政府救助实现的，社会援助的各个环节是通过政府行为表现的。

①从援助主体来看

我国灾害援助主体，主要是民政、财政、教育、劳动等行政机关，政府援助是集三种职能于一身，是援助制度的决策者，也是执行者，更是监督者。同时援助资金来自保险赔偿的很少，民间组织与社会团体的资助也非常有限。援助管理体系落后，救灾管理工作分块分割，部门之间职能分散、交叉、缺位问题严重。缺乏统一的管理与指挥，存在多头救助、重复救助与救助遗漏等矛盾。

②救灾资金来源渠道单一

我国灾害援助救灾资金，主要依靠国家财政收入。很难瞒住救灾工作的血药，导致援助资金供给严重不足，与援助需求存在很大的差距，灾后恢复重建面临资金缺乏的难题，灾后返贫或返贫的风险加大。援助制度有着明显城乡分治的二元结构。城市的灾后援助制度较全面，而农村在遭受重大灾害是有国家统一援助，一般的旱灾由地方政府采取临时救济或自救形式。农民获益水平低，难以进行农业生产。

③援助法律制度缺失

世界上很多国家和地区对农业旱灾援助都有比较完善的法律规定，如美国、日本、西班牙等，我国目前对灾后的农民有援助的政策，但往往局限于对农民生活上的援助。忽略灾后恢复重建，缺乏统一的救灾法。

发生旱灾时，仅仅依靠政府行政命令、政策与文件、缺乏规范的法律规定，使得救助流程不规范，使得援助工作具有随意性和盲目性。而且我国法律援助门槛高，需要符合两个标准：经济困难标准，案情标准，这样致使大量的受灾人口难以包括在受援范围之内。很多国家均颁布了农作物保险法，而在我国仅仅是一些关于农作物保险方面的制度规定，而且局限于地震和风灾，对于农业旱灾则很少涉及，灾害保险体系十分脆弱，同时巨灾保险匮乏，农业再保险也社会风险机制缺失^[3]。

（二）市场化的灾害商业保险援助效果明显，但保险能力不足，再保险职能缺失

依靠单一的国家财政收入援助，效果不是很明显，灾害的援助水平与灾害农户需求不想匹配。国家对农业灾害的补偿不足灾害损失的3%，而且通过主要是通过财政层层下拨救灾款项，难以避免挪用等问题。

借鉴国外市场经济较为发达的国家发现开展商业化的农业灾害保险能够有效转移和分散农业灾害损失，像日本，虽然大多是农户小规模经营，在遭受灾后后很难通过自身的调节力量恢复。

但是日本政府根据保险结构原理制定了农业灾害补偿制度，形成农业共济保险体系，包括中央政府农林水产省、都道府县农业共计组合联合会、市町村农业共济组合，这种三级联动的保险体系确定了农业灾害保险补偿制度的组织体系与结构，同时也规定了保险的业务范围，以及保险率，这样可以充分弥补农户因遭受灾害所承担的损失。

农业产业是受自然界支配、影响最大的产业，具有基础性、重要性和农业灾害风险的复杂性。市场经济下，受灾的农业和农民是否能得到补偿恢复重建，直接影响了农业的生产，以及农产品的社会供给和国民经济的稳定，因此，开展农业保险对农业的生产是必要的。但是由于存在着逆向选择和道德风险，我国农业保险发展滞后、业务范围急剧萎缩，保险赔偿占灾害损失比例小，保险效能低下，再保险职能缺失，不能有效承担灾害损失补偿的职责^[4]。

（三）灾害的社会补偿机制发挥了一定的作用，但补偿比例低下

灾害的社会补偿机制是指通过非政府、个人等社会力量，在政府的引导与规范下，发动社会各界人员对遭受灾害的群众“施与仁爱”实行捐赠为主要内容的灾害补偿方式，是灾后群众灾害补偿的一个重要途径。这种灾害补偿机制即满足人的美德的道德诉求，也灾害补偿作出了重要的贡献。

捐赠作为一种重要的灾害补偿方式对灾后损失补偿是不可或缺的，但我国在这方面尚不完善，在灾害补偿机制中难以发挥重大的作用，同时存在的问题也较多，使得其所体现的作用不是很明显。

我国目前的救灾动员机制不健全，主要依靠政府救助，而对社会动员机制这方面缺乏重视，从而主要依靠国家财政投入，而社会捐助的积极性没有充分发挥。如今，政府财政收入有限、灾害补偿能力明显不足，我国应积极地发展社会捐助事业，发挥社会灾害补偿机制的积极性。在加上，农村就业培训结构少，培训内容简单，而且内容未与市场需求相结合，这样使得农民所掌握的职业技能就少，导致灾后农民就业困难，灾区恢复冲减受到限制，影响灾区发展也影响到灾区迅速恢复生产的能力。

二、我国农业旱灾多元化援助机制的构建

新型灾害援助机制秉承“以人为本”的精神，坚持科学、合理、有效的原则，相对以前的援助体系应进行如下的转变：援助主体向多元化转化，从单一政府援助转变为政府、市场、社会多元共同参与；援助内容充实化，从单一生活援助到生活保障与家园恢复重建；援助手段服务化，从单一生活援助转为提供多元需求服务；援助对象均等化，从援助对象身份识别转化为机会均等保护。

总之，新型灾害援助制度的基本框架是：在政府财政援助的主导下，以市场化保险援助为主体，社会互助为辅；以最低生活保障为基础，提供医疗、教育、就业等专项援助为辅的对象多元化，管理制度化、标准科学化、方式专业化的与经济社会发展水平相平衡的社会援助制度。

（一）完善国家援助体系

①明确援助主体

完善国家援助体系，首先要明确明确援助主体，完善灾害援助工作责任分级和经费分担体制。明确国家作为重大灾害事件援助主体的角色，加强救灾预案、物资储备、信息评估和综合协调工作。坚持援助立法建设，规范灾害援助流程。缺乏制度的约束是我国农业灾害援助最大的弊端。

②逐步完善关于农业灾害援助的相关法规和各项制度

我国尚未有关于农业灾害援助的明确的的法规，也无灾害援助手册全面概括农业灾害援助范围、灾害损失评定、援助制度流程等援助内容。为了能有效进行援助工作，避免灾害援助的随意性与临时性，应加强农业灾害援助的法制建设。一方面，加快农村灾害援助的立法，尽快制定农业灾害援助法、农业保险法等为灾害补偿提供依据的法律法规，同时制定与之相适应的社会援助程序法；另一方面，建立以农民灾害最低生活保障制度为基础的各项社会援助制度^[5]。

③逐步完善旱灾监测预报和响应机制

需要逐步完善旱灾监测预报和响应的复合型体系。加强水文、农情等方面的监测系统建设，能准备预报灾害发生时间、范围和强度，通过媒体将信息有效地传递给农民群众，形成覆盖全面、信息完整、资源共享的监测系统。同时，建立反应敏捷、协调有序的抗旱应急响应机制，不断完善各级防灾减灾的应急预案，加强各级政府间的联动协调能力，信息发布及时，确保抗旱应急服务能力，使得有效开展灾后援助工作。改变救灾观念，将农业灾害救助常规化。自然灾害援助是一项应急性的工作，并颁布了《自然灾害应急预案》来对重大自然灾害进行应急管理^[6]，但农业自然灾害确是频繁地、同发地，使得农作物的产量损失，农民收入减少。

因此，各级政府应当转化灾害援助观念，把农业自然灾害救助纳入日常化管理，实现灾害管理的常态化管理。由此，我国可以借鉴发达国家的成功经验，将灾后相应的保险项目的灾害补偿问题和灾害风险损失补偿纳入社会保险制度设计中，充分考虑灾害发生后相对应的保险领域的经济补偿问题，体现灾后的损失补偿功能。

农业保险作为一种社会的风险分散和互助共济的保障机制，以合理计算分担风险的形式，实现对少数因灾害导致的经济损失进行补偿，通过集体的力量来分散风险，增强参与者抵御灾害风险的能力。

（二）提供多元需求服务

灾害的援助应实现有单一款物援助转变为提供多元化的服务需求援助，如加强灾后农民心理援助、就业援助、对灾后恢复重建的农林企业税收减免等。提供医学和心理援助。为减轻重灾区农民的心理和生活压力，应及时组织心理医疗援助队深入灾区实施医疗救援^[7]。

①注重灾害的医疗救援

在接到上级通知后，立即启动医学救援预案，成立医疗救援领导小组，根据小组的知识结构、临床经验、专业特长等，挑选和合理安排有各方方面人员组成援助队伍。如旱灾地区易出现皮肤病、消化系统及呼吸系统等疾病，可因地适宜地筹备治疗这些疾病方面的物资。同时，在灾区开展疾病诊治和防疫，宣传防防疫知识，以及进行心理健康教育与咨询，努力为旱灾灾区农民减轻痛苦和排解困扰。

②提供就业援助

提供就业援助，重大旱灾发生后，往往造成灾区产业遭受极大的低迷，尤其是旅游业、餐饮业等，这样导致大量劳动力失业。面对灾后就业压力大，就业难的困境，各级政府应把就业援助加入灾后恢复重建的过程中，将就业援助与抗旱紧密结合，大力扶持受灾企业重建，鼓励瘦子劳动者自谋职业、自主创业，提供税费减免、保险补贴、贷款等优惠政策，各地劳动保障部门积极开展灾区劳动力的就业服务，并鼓励高校毕业生面向基层就业，从事支教、支農、支医和扶贫等工作。

同时，加大农村教育培训农村教育培训援助，培养农村重建和发展技能型人才，通过政策引导，基金扶持等，加强农民职业教育和职业技能培训，使他们成为具备从事规模化和专业化生产的高素质的劳动力。

③提供税收优惠

税收优惠是政府对灾区恢复重优惠政策之一，可以将对农民的经济损失，尽快让农民恢复到正常的农业生产过程中。此外，对于因为灾害损失比较严重的企业要给予一定的风险补贴，解决其自身担保能力不足问题，从而缩短其恢复重建的时间，尽快恢复生产。

（三）采取灵活多样手段

①采取灵活手段，为灾后重建提供帮助

将保险重点纳入灾后援助的机制中，积极稳妥开展旱灾保险，发挥保险公司“三农”保护伞的作用。创新农业保险工具和保险范圍，与资本市场结合，通过巨灾保险和再保险市场手段进一步分散灾害风险，从而提高承保能力等，这样可以分散农户和保险公司承灾风险。

②实行灵活的贷款方式

同时，针对不同的受灾对象，银行实行灵活的贷款方式。通过增加信贷规模、制定优惠信贷支持条件等开发创新各种新型贷款品种，加大信贷支持力度，为灾后恢复重建提供资金支持。银行监管部门充分支持和鼓励银行业机构支持灾后恢复重建工作，如在灾区农民福建设立一家分支机构，这样为灾害农民提供便利，对恢复农业生产有着一定的积极作用。

③保障灾区的粮食市场稳定有序

简化手续，放宽市场准入。运用各级粮食储备保障灾区粮食市场有序稳定。灾后，粮食减产或绝收，致使粮食供给不足，这时地方各级安排储备粮出库，做好市场应急调控预案，运用各级粮食的吞吐，确保粮食的供给量，维持粮食价格的稳定。在易发旱灾的地区，调整产业结构，实现经济与生态的良性循环，使农民收入多样化，这样既可以增加农民收入，又可降低农业旱灾损失。

④加强农田水利基础设施建设

做好灾后恢复重建工作。修缮已破坏的灌溉设施，并加快建设新的水利设施，改善灌溉条件，扩大灌溉灌溉面积，从而提高灌溉效率，使得农民能从旱灾中恢复过来，降低因灾反贫的风险。同时提高蓄水灌溉安全系数，重视湖泊的蓄水功能，维持生态平衡。

三、结语

我国旱灾灾后援助机制主要由政府财政援助，但主体单一且弊病丛生，市场化的灾害商业保险援助效果明显，但保险能力不足，再保险职能缺失，且灾害的社会补偿机制发挥了一定的作用，但补偿比例低下，可看出我国旱灾灾后援助效能存在着缺陷。

但是另外一个方面是：组成一个完善的旱灾灾后援助体系的内容十分复杂，形式多样，包括了法律援助、教育培训援助、医疗和就业援助等在内的全方位、综合性的灾后恢复重建援助。因此要提高优化和不断提升旱灾灾后援助效能，提高对灾害的防御能力，就需要在我国构建一个新型的农业灾害援助体制。这个灾害援助体制需要由政府统一领导，各级政府部门相互配合与协调，并积极发挥保险公司的补偿作用，重视社会援助或非政府援助，这样政府、市场、社会多管齐下，才能有效建立多维立体型农业旱灾防御体系，从而更好的促进我国农业生产发展和增强抗灾害能力，最大程度的降低灾害损失。（作者单位：湖南科技大学管理学院）

基金项目：湖南科技大学研究生创新基金项目（S120076）

参考文献：

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[5] 谭玉，易想.农村法律援助现状及对策——以湖南省龙山县为例[J].湖南警察学院学报，2011（10）.

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