谈农村土地流转问题破解及稳妥推进

刘丹

土地是国家重要物质资源，对国民经济生存发展至关重要。随着近年来的土地开发利用，其重要性及问题日益突出，如何积极稳妥推进，对于促进农村经济发展和城镇化的健康有序开展，已引起政府部门的高度重视。

农业是国家稳固的根本，而土地是国家的经济命脉，不可颠覆和动摇。我国农业发展滞后，机械化程度不高，要保证农产品产量和品质，对农业技术和土地严重依赖，今后必须走集约化和规模化经营之路。我国土地资源紧缺，近年来房地产业发展迅猛，其它产业发展也十分火爆，占用了大量良田，使本就稀缺的土地资源浪费严重。而为了农村经济发展和农业结构调整，加快土地经营权流转，实现农业新的跨跃和发展又是迫在眉睫。如何让农村土地承包经营权顺畅、有效地流转起来，实现规模化经营，已成为深化农村土地改革的主题。我国经济欠发达地区的农村由于所处地域自然条件的制约、周边经济的欠发达性，欲通过促使农村土地承包经营权流转而实现土地的规模化经营，尚有诸多问题有待深入地思考、解决。

1 土地流转的现状

使农村土地承包经营权这一静态权利，依据法律规定的流转方式进行动态的配置，让种地能手实现规模化经营的梦想，让更多的农民完成由“农民”到“市民”身份的转换，似乎已成为当前“三农”问题症结的破解之道。

1.1 经营权流转比重偏低：与农民普遍认识到土地承包经营权可以进行流转的现象形成对照的是，农村中实际进入流转的土地数量很有限，不同县区的具体情况也有较大差异，但不管哪种情况，各界人士理想中的规模性土地流转景象在各地并不多见。

1.2 规模化经营发展迟缓：土地承包经营权流转更多的是农户独立的个体行为，很少有多数农户联合起来的共同行为。因此，无论在土地流转方式，还是土地流转发育的规模上，土地承包经营权的流转依然主要停留在自发的初始阶段。

1.3 经营权流转费偏低：采用反租倒包方式流转土地的一般要向农户支付流转费，但费用额度大多相当于或略高于农户自己经营土地的收益。

1.4 流转意愿不强：土地承包经营权能否实现流转的理想状态，在很大程度上受到供给量和需求量两方面的制约，而这两方面无疑又与土地承包经营权人欲流转的意愿和潜在的愿意耕种农地人的意愿有很大关联。现在没有多少农民愿意耕种土地，但又不能放弃土地。

土地流转是当前农村的热议话题，流转工作进行的好坏，直接影响着农村经济的发展，关系到农村经济改革发展和稳定大局，流转工作不容忽视。

近年来，吉林省农村土地流转呈现出形式逐渐多样化、流转效益明显提高、流转范围逐渐拓宽等特点，但也存在流转行为不规范、个别地方认识程度不高、流转期限短、规模不够大等一系列问题。应尽快建立有形的土地流转市场，健全完善土地流转机制，积极培育规模经营主体等，多管齐下充分释放农村土地流转活力，推动土地规模经营促进农村经济发展。

2 农村土地流转的特点

2009年，吉林省要求利用3年时间，建成覆盖全省的农村土地承包经营权流转市场服务体系。随着试点工作的不断开展和探索，县乡村三级服务组织为土地流转双方提供政策咨询、信息发布、价格评估、合同签订、纠纷调处等服务，农村土地流转不断朝着市场化、规范化方向发展。

农村土地流转呈现出三大特点：

一是流转形式多样化。出现了转包、出租、互换、转让、入股等多种形式。有的县乡农业合作社逐步建立起来，通过转让、租赁等多种形式，集中经营土地，搞蔬菜规模化生产，建立了蔬菜大棚群、温室群，产生了很好的示范效果。

二是流转效益明显提高。土地流转价格由粮食直补前的每亩每年200多元，达到现在的400多元甚至更高。

三是流转范围拓宽。土地流转从农户间的自发流转向组织化、有序化方向发展，范围由原来的本村内进行，扩展到外村人或单位租赁经营，经营项目从种粮为主转向发展优质高效种植业、养殖业，土地资源向经营大户、家庭农场、农业龙头企业、专业合作社聚集的喜人态势和规模经营、产业化发展的现代农业特征。

3 影响农村土地规模经营的问题

尽管农村土地流转出现了一些喜人成绩，但当前仍然存在很多因素阻碍农村土地进一步规模化流转。

个别地方对土地流转认识不高，导致对这项工作投入力度不大，管理不到位，缺乏必要的引导和规范。

土地流转服务中心发展还不平衡。一些地方服务中心建设已全面铺开，一些却还停留在一般性的规划部署中，没有取得实质性进展，还有的虽然建了服务中心，但在建设标准上仍有较大差距，服务内容也有待深化。

土地流转行为不规范现象仍然普遍。目前农户间的土地流转大多为口头协议，有的即使签订了书面合同，也对流转双方权利义务及违约责任等缺乏明确的约定，导致潜在纠纷隐患很多。此外，调查显示，农村土地流转的集聚程度仍然不高，经营面积在50亩以下的仍占规模经营耕地面积的大多数，其中20亩以下占了相当大的比例，难以适应现代农业规模化的要求。

当前吉林省农村土地流转的期限普遍较短，规模也不够大。调查发现，土地流转合同期限5年以下的占较大比例，专业大户、家庭农场、龙头企业、农民专业合作社等规模经营主体还比较少，不利于集体经营和对土地的投入养护，影响土地产出率。土地流转还缺乏有效的土地评估机制。有的地方土地流转竞相压低租金，损害农民利益；有的出租方漫天要价，阻碍土地流转。

农村社会保障缺位，非农就业渠道窄也在一定程度上阻碍了农村土地流转。目前，农村除了“新农合”，基本没有养老保险，由于农民大多无其他非农业技能，导致在非农领域就业渠道狭窄。在没有其他社会保障的情况下，农民对土地仍有很强的依赖性，不敢轻易将土地流转出去，制约了土地流转的推进。

从需求方面看，当前农村土地流转的动力不足。由于农业生产受自然风险影响较大，投资风险高，效益低。因此许多企业和经营业主不敢接包土地从事农业生产，这也制约了农村土地流转。

4 土地流转的制约因素

4.1 现行法律的限制性规定：法律视域中的土地承包经营权实际上只是一种限制的流通性权利。至于土地承包经营权以入股的方式进行流转，现行法律不禁止农户将土地承包经营权以入股的形式组织在一起，从事农业合作生产，但禁止将土地承包经营权量化为股份，投入到从事农业生产的工商企业或者公司。

4.2 社会环境与经济条件的限制：农地承包经营权要真正呈现出流转的理想态势，还需要有利于其流转的社会环境。一是要改善打工者始终是廉价劳动力的不利状况，使他们消除后顾之忧。二是为打工者的子女就地解决上学问题，真正取消他们的高额借读费。三是应明确和落实国家的种粮补贴是给予真正耕种土地的农民的补贴，而不是给只拥有土地承包经营权而并不真正耕种土地的人的补贴。四是对具有一定农地规模经营的农户给予政策上的扶持和优惠，使其真正能从农地经营中得到实惠。对从事规模化经营的种地能手给予政策上的优惠和扶持，这也是促进农业由分散的农户承包自然地走向农地规模化经营、农业产业化发展的理想选择和路径。

4.3 农业的低产出制约了经营权的流转：农村税费改革之后，在一定程度上降低了经营农地的成本。但是，虽然粮食价格似乎有所上涨，然而却呈现出了结构性不平衡。即使农产品价格有所上涨，也被农资等生产资料价格的上涨所抵消，农民很难真正得到实惠。由此观之，国家的农业政策虽然调整的力度已经相当大，但农业作为一低收益产业的状况很难有根本性改观。

这种现象实际上揭示出一个问题，也较好地解释了农村中占地多的人为什么不愿意交出土地，没有分到土地的人宁愿外出打工也不愿意转包别人的地。加之农村多以户为农地经营单位，一个家庭中，有人留守经营农地，有人外出打工，这种组合的家庭便成为农村的主体。

5 流转制约因素的破解

通观农村农地承包经营权在流转层面所存在的诸多问题及其成因，实际上交织着制度、社会、经济和文化传统、社会心理等多重因素的影响，而又通过土地承包经营权的供方和需方的流转意愿表现出来，左右着农村土地流转市场的发育和成长。现行法律制度为促进土地承包经营权流转已经进行了诸多具体制度的安排，即使设定了某些限制，这些限制也并非是阻碍土地承包经营权流转的根本制约因素，换言之，要实现土地承包经营权流转的理想状态，关键在于构建、营造起这样的配套制度和社会环境：既能使农村中有潜力、有能力的部分农民愿意长期放弃其在农村享有的土地承包经营权，又能使部分农民能从流转得到的土地承包经营权的行使中获得可观的收益。

5.1 建立制度保障：健全相关制度，严厉打击坑骗打工者的行为，同时解决打工者子女的就地上学问题，为打工者在外打工创造良好的社会环境，提高农地承包经营权流转率。

5.2 建立社会保障：建立较好稳妥的社保制度，免除农民后顾之忧。对于在一定年限内自愿放弃农地承包经营权的打工者，使其通过获得社会保障来弥补其一旦失业后无地耕种的损失，将促使其坚持打工的信念，割舍其对土地依赖。

5.3 提高种粮补贴：保障粮食的充足性是我国不可动摇的基本政策，种粮农民不可能指望从粮食市场机制的自行运作中获得丰厚的种粮收益，而只能依靠政府提高种粮补贴。农民，特别是种粮大户对国家粮食安全的贡献举足轻重，政府进一步提高种粮补贴，也算是对种粮农民的政策性损失予以补偿。补贴应是种粮食补贴，谁种地，谁才有权获得政府的补贴。应切实明确落实种粮补贴的权利获得主体，使直接耕种土地的农民获得政府的优惠政策，进一步加大粮食补贴力度，提高粮补额度，提高其务农的积极性。

6 应该积极稳妥推进流转

随着中国工业化和城镇化进程的加快，土地需求持续扩大。在相当时期内，中国都将面临土地供需矛盾尖锐的现实挑战。城镇化、工业化对用地需求甚殷，土地出让，可能会比庄稼地里来钱快，但是，要坚守18亿“红线”。如何有效地激励土地流转进行粮食种植、保障土地改革，才是解决问题的根本。

健全土地流转制度，规范土地流转行为。进一步稳定土地承包经营关系，完善土地流转的档案规范管理。同时，促进土地流转与优势产业开发相结合，实行相对集中、连片开发、规模经营，不断发挥规模经营效应。

大力发展镇村经济，促进农村劳动力转移。要使土地流转速度加快、规模增加，实现土地集中成片流转，必须鼓励和支持符合产业政策的乡镇企业发展，特别是劳动密集型企业和服务业，有序引导镇村二、三产业载体吸纳农村富余劳动力，大力实施“千企扶千村”就业工程，促进农村富余劳动力转移再就业，达到“培训一人、转移就业一人、脱贫一户、提高一家收入”的效果。

建立耕地保护基金，切实保证粮食生产。积极引导土地流转，提供优质高效服务。通过合理有序流转土地经营权，促进农业规模化、产业化快速发展，促进第三产业发展，有力地促进农村经济稳步快速发展，为农民造福，为社会稳定发展提供有力支持。

城镇化不是简单地合村并社建大楼，不是农民进城那么简单。这是一项复杂的综合配套工程，要严格按照国家政策，积极稳妥有序开展，发展农村才是根本。