积极稳妥推进农村土地流转促进农村经济持续快速发展

郭晓华

土地是农业赖以生存发展的基础，是重要的国家资源，是13亿人生存与发展的国家经济命脉。国泰民安。土地资源日益牵扯着重大的经济命题与政治稳定，意义重大。伴随着工业化、城市化浪潮的狂飙突进，全国农村土地流转的快速增长也引起人们的关注。在地方政府与大公司的合力推动下，近年来全国土地快速流转，给农业规模化经营带来便利，对于农村经济的快速发展和城镇化起到了促进作用。

但另外现实的问题是，这样的速度，是否适应农村城镇化的进程。按照中央制定的政策，土地流转要健康有序，要统筹安排，积极稳妥，保护农民利益。

1 “不正常”的速度引发土地流转冷思考

2008之后的两年，我国土地承包经营权呈流转规模加大、流转速度加快之势。2007年前的十年间，全国土地流转年均增长14%，但2008年土地流转猛增70%，2009年再增50%。在地方政府与大公司的合力推动下，全国已累计流转1.7亿亩土地，超过全国承包耕地面积的12%。全国土地流转面积和流转率同创新高。土地流转工作的迅猛展开，对于广大农村农民的触动很大，对于农村经济的发展、农民增收及二三产业的发展促进作用很大，农村土地工作有了新的实质性变化。

土地流转要严格遵循“依法、自愿、有偿”的原则，不得改变所有权性质、土地用途和损害农民土地承包经营各项权益。土地流转必须从当地实际出发，因势利导，循序渐进推进土地适度规模流转，不能盲目攀比流转速度和规模，更不能下指标，定任务。

这样的速度，是否适应农村城镇化的进程，中国的城市是否已经做好准备接受大量离开土地的农民？粮食生产会否萎缩，农民是否会面临既失地又失业的风险？这一系列问题都有待思考。

2 土地流转与农民的抵触情绪

作为经济欠发达地区，发展高效规模农业是富裕农民、壮大集体经济的有效途径，但是，眼下不少农民却对土地流转兴趣不高，甚至有抵触情绪。

主要是土地流转的比较价格偏低。除了价格因素外，土地流转难的另一个原因是，缺乏科学合理的流转价格自然增长机制。

由于缺乏明确的政策和法律规定，土地流转市场还不完善，缺少土地流转服务平台，流转信息不畅，农户对土地流转对象与范围选择余地小，流转形式以出租、转包和入股为主，相当一部分流转还是在邻里和亲戚之间进行，处于自发、分散、无序状态，难以通过有效的流转实现农地资源的优化配置。特别是发生在农户之间的土地流转，通常采用口头协议的方式私下进行，为日后土地纠纷留下隐患。这些年来，土地所牵涉的问题越来越复杂。往往是地方政治权力和资本权力一体化，剥夺农民的土地权。农村的改革的确必须深化，土地流转也是一个很好的设计，但如何能够保证政策在实施过程中不会从赋权农民转变成赋权资本呢？

在很多地方，由土地问题引发的群体事件不断发生。尽管有中央政府的各种努力，但还是不能全面保障农民流转土地后的利益。在农村土地流转过程中还存在其他一些问题。一是截留、挪用农村土地流转收益，损害农民利益。二是随意变更甚至撤销农户的承包合同，强迫承包农户集中流转。三是借农村土地流转，改变农村土地农业用途。四是一些村委会、村民小组及农户与代耕户签订低价流转合同，未考虑到土地的升值问题，易引起合同纠纷。

只要我们严格按照土地承包经营权流转“不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益”的“三不得”原则，尊重农民的意愿和创造性，鼓励他们积极探索土地流转的有效形式，一定能转出一片艳阳天。

3 农村土地流转现状

农村土地经营权流转之所以发生，承包土地的农民对更高利益的追求是其动因，经济社会环境的变化是其得以实现的条件。 3.1 利益是土地经营权流转的原动力。获取更多的利益是农民流转土地经营权的主要动力。

3.2 经济社会发展变化为农地经营权流转创造了条件。经过30年的改革发展，农村社会经济环境发生的巨大改变，为农村土地经营权流转创造了条件。

一是农村劳动力的自由流动，才有土地可供流转，促使土地经营权流转由可能变成现实。

二是农业生产力水平的提高。机械技术、生化技术的运用，良种的推广，耕作模式的创新，提高了农业劳动生产率，使得在不改变家庭经营体制的基础上，农户耕种更多的土地成为可能。农业技术进步、有机构成和劳动生产率的提高，为农村土地经营权流转创造了条件。

三是外来投资的增加。受农业规模经营效益的吸引，投资经营农业，加快了土地经营权流转的发展步伐。这种现象在城市郊区和经济发达地区显得尤为突出。

四是社会化服务的发展。农业生产服务社会化程度的提高，家庭经营内容日益精简，为农户家庭大规模地经营土地创造了条件，从而也促进了农村土地经营权流转。

3.3 农村土地流转的主要形式。新一轮土地流转，在实现形式上不断创新。呈现出多样化的特点。目前具有一定代表性的是以下五种：一是转包。二是出租。三是入股。四是互换。五是转让。

3.4 农村土地流转的主要特点。新一轮土地流转有以下几个方面的变化：一是由村组甩包袱向追求效益转变；二是由被动集中向自愿流动转变；三是由亲朋间流转向集中到有经营能力的大户、公司转变；四是由无偿转让向利益引导转变。

4 加快农村土地流转措施

土地流转和土地规模经营是一个渐进的经济发展过程。

4.1 尊重农民的选择。对待土地经营流转，政府既不能放任不管，也不可干预过多，必须尊重农民意愿。

4.2 规范土地流转行为。进一步明确农村土地承包管理部门的职能责任，搭建高质量服务平台，逐步建立规范的农村土地经营流转程序，加强规范化管理。

4.3 大力发展社会化服务。一是加快公益性农业服务体系建设。二是积极推动民间协会和专业合作组织的发展。三是扶持规模经营发展。为农户提供产供销各环节的优质服务，同时为专业户和经营公司创造条件，实行优惠政策，鼓励加快发展步伐。

4.4 探索多种流转形式。农民是土地流转的主体，基层是改革探索的沃土，要充分尊重和积极引导实践中出现的各种土地流转形式，比如土地信用合作社、土地银行、土地托管的运作模式。

4.5 完善政策。农村土地流转后，改变了原有的经营组织形式，相对于目前以适应农户家庭经营为主的法律政策和管理规范，都存在一些“空白点”需要进一步配套完善。应对现行政策和管理方式作适当的调整，以促进农村土地流转和适度规模经营健康发展。

进一步稳定土地承包经营关系，完善土地流转的档案规范管理。加强土地流转各个环节的管理指导，保障土地流转和规模经营规范、有序进行。促进土地流转与优势产业开发相结合，实行相对集中、连片开发、规模经营，不断发挥规模经营效应。

大力发展镇村经济，促进农村劳动力转移。要使土地流转速度加快、规模增加，实现土地集中成片流转，必须鼓励和支持符合产业政策的乡镇企业发展，特别是劳动密集型企业和服务业，有序引导镇村二、三产业载体吸纳农村富余劳动力，促进农村富余劳动力转移再就业，达到“培训一人、转移就业一人、脱贫一户、提高一家收入”的效果。

建立耕地保护基金，切实保证粮食生产。

积极引导土地流转，提供优质高效服务。在土地流转中，必须始终坚持平等协商、自愿有偿、流转期限不超过原承包合同规定期限、以及不改变所有权和土地农业用途等原则，严格按照法定程序操作，不搞硬性流转，切实保障农户的合法权益。

5 土地流转农民进城，不应是“伪城市化”

在城镇化进程中，大量农民进城务工，为中国的整体经济，为城市建设做出了无限多的贡献。但是，由于城市现有的公共服务设施、医疗、教育等条件和规模的限制，大量农村人口的涌入会给资源本已紧张的城市带来压力，城市将更加拥挤，城市居民生活空间将进一步缩小。事实上，大批农村进城务工人员还是在到处“流浪”，或者为了更好的工作机会从一个城市转向另一个城市，或者为了日后的生计而重新返回农村。

中国的城市是否已经做好了准备，来接受大规模土地流转所产生的大规模的流离农民？流转了土地之后的农民，无产者成为他们唯一的选择。

农民通过转让土地虽有现金收益，但由于他们大多没有一技之长，在城镇务工一旦失业，其赖以生存的土地也不复存在，那时将失去生活的退路——在给予他们相应的社会保障之前，将他们在农村生活的退路断掉，会给社会稳定埋下隐患。

新一轮城市化中，农民上楼运动方兴未艾，土地作为目前中国增值最快的资产品，地方政府有足够的动力将农民土地转为国有，在商品化开发过程中极易产生腐败现象。伪城市化会牺牲农民利益。城市化的标准应该是缩小城乡剪刀差、提高全体国民尤其是低收入阶层的生活质量，而不应是以拥有农村或者城市户籍为标志，更不应以是否住上楼房为标志。

一些地方政府以统筹城乡发展或新农村建设的名义，在农民的承包地和宅基地上打主意，意图通过村庄撤并、擅自扩大城乡建设用地增减挂钩的范围等，侵害农民的土地权利。

城市化不是简单打开城市大门，然后强拉农民来落户这么简单。无论用何种方式，剥夺土地制造贫困阶层的办法都无助于中国的经济，无助于中国中产收入社会的壮大。理想的城市化应该让农民分享城市化的成果，用土地升值的红利来换取在城市的生存空间，而不是让农民为城市化作牺牲，城市化不能让农民有被剥夺感。加强土地资源管理，切实为国家和广大农村农民着想，在土地经营权转化过程中照顾到农民的切身利益，土地流转才更有实际意义。