湖南开发区发展差异与土地利用关系研究

湖南省国土资源厅地产管理处课题组

土地作为一种稀缺的不可再生资源，其数量的有限性、位置的固定性，决定了它必须走集约利用的道路。

湖南省自1988年建立第一个开发区以来，开发区己经走过了20多年的历史，开发区的发展经历了从无到有、从少到多、从无序发展到有序发展的阶段。到目前为止，湖南省通过国家审核的开发区有78个（2011年数据，目前湖南全省共计81个通过国家审核的开发区）。

湖南开发区的三个发展阶段

湖南省开发区总体上经历了三个发展阶段。

发展起步阶段（1988-1991年）。20世纪90年代初，我国开发区建设进入快速发展阶段，经济特区和沿海地区开发区的成功发展为湖南省的开发区建设提供了非常宝贵的经验。1988年湖南省人民政府首次批准设立湖南郴州经济开发区，1991年国务院批准设立长沙高新技术产业开发区，由此拉开了湖南省开发区建设的序幕。这一阶段属于湖南省开发区发展的探索阶段，开发区数量少，总量不多，发展速度比较慢，同时也缺乏发展经验。

快速发展阶段（1992-2003年左右）。1992年邓小平南巡讲话之后，湖南省抓住了改革开放的良好机遇，建立发展开发区的热情高涨，开发区建设进入了高潮阶段。各市县竞相建立各类经济开发区，1992年一年成立的开发区就有20个，数量上飞跃发展的趋势一直持续到了1994年。但是，由于开发区盲目无序地发展，大量土地尤其是耕地被圈占，违规违法批地情况严重，农民和国家的利益遭到严重损害。同时，各地开发区在优惠政策上互相攀比，盲目招商引资，重复建设，恶性竞争。为了遏制开发区的盲目发展，规范各类开发区的发展，1993年5月至1994年5月，用了一年的时间进行第一次整顿，保留了60个开发区。湖南省开发区数量增长的势头得到了有力的遏制，此后一段较长时间里开发区的数量增加速度有所减缓，每年国家和湖南省人民政府批准的开发区数量有很大下降，基本上保持在3至4个左右。21世纪初，国家实施西部大开发战略，湖南省开发区又迎来了发展的机遇，并以很快的速度发展。从2001年到2003年，是湖南省开发区发展的第二个高峰期，仅2003年一年批准设立的开发区就达到了8个。

成熟稳步发展阶段（2004年至今）。2003年7月开始，国家对开发区进行了第二次清理整顿，历时三年多。在这期间，湖南省政府撤销了大量违规设立的开发区，同时大大降低新设立的开发区数量，批准设立要求严格，标准提高。2004年和2005年两年只批准3个开发区设立，湖南省开发区的发展进入了成熟稳步发展的阶段。截至2009年底，湖南省通过国家审核的开发区共有78个。其中，国家级开发区9个，省级开发区69个，分布在全省14个市州的72个县市区（图5-1）。经过两次清理整顿之后，湖南省开发区目前的等级主要有两种，即国家级和省级；类型也主要有两种，一类是经济开发区，另一类是工业园区（也称为产业园区）。

截至2010年底，全省78个开发区核准范围内，平均土地开发率为75.23%。其中，国家级开发区平均土地开发率为80.04%，省级开发区平均土地开发率为74.50%，长株潭地区开发区平均土地开发率为83.23%。78个开发区核准范围内，已建成城镇建设用地面积为23723.09公顷，占全省开发区核准面积的58.72%；平均综合容积率为0.77，工业用地固定资产投入强度平均值为2164.41万元/公顷，工业用地产出强度平均值为3440.70万元/公顷。

开发区集约发展差异的成因

开发区集约度的差异是多种因素长时间相互作用的结果。一般来说有以下几种因素：一是政策。优惠的政策和开发区所在区域的政治、经济环境在一定程度上影响着开发区能够吸引的投资数量和规模以及开发区的发展速度和效率。二是城市综合经济实力。它反映了开发区所在城市的经济发展水平和市场活跃程度，是城市吸引人才与资本的有利因素。城市经济实力越强，带来的就业机会和投资机会就越多，就越能吸引高素质的人才进来，同样资本也倾向于投向经济实力较强的地区。三是开发区要素聚集能力，这是开发区发展的重要因素。要素主要包括气候条件、薪资水平及生活成本、劳动力供给和技术支持、税收、科研机构等。四是交通区位，反映了开发区的便捷程度和位置优劣。

具体而言，开发区土地集约利用水平首先受区域经济发展水平影响，呈明显的梯度差异，总体上呈现出东部地区高。西部地区低的趋势。根据湖南省开发区土地利用状况，包括土地开发率、土地供应率、土地建成率、工业用地率、综合容积率、建筑密度、工业用地综合容积率、工业用地建筑密度等以及工业用地固定资产投入强度、工业用地产出强度、项目用地处置率、闲置土地处置率、土地有偿使用率等指标建立评价指标体系，对开发区进行梯度划分。两个梯度综合分值即集约利用程度较好的开发区大都集中在省会城市周边地区和东南部地区，与湖南省区域经济发展的实际情况相符合。这些地区自身经济发展水平较高、地理位置较优越。相对于湖南全省而言，长株潭地区经济发达，交通便利，要素集聚优势明显。尤其长沙，是湖南省的政治、经济和文化中心，是省内发达地区，更是湖南省的核心增长值。这些优势条件为开发区的健康有序发展创造了良好的条件。第三梯度综合分值中等，即开发区土地集约利用程度一般的开发区，主要分布在发达和较发达地区的周围；而第四、五梯度综合分值较低即开发区土地集约利用程度较差的开发区，大多数存在土地闲置率高、土地供应率和土地开发率过低的现象，多位于湖南省的中西部地区和东南边的边远地区，如湘西吉凤经济开发区、永顺经济开发区、郴州出口加工区和宜章经济开发区等。

其次，受自然地域和地域组合影响而形成分异。

湖南是一个多山的省份，三面环山。东部有罗霄山脉，西部是武陵山脉和雪峰山脉，南边有南岭山脉；北边是洞庭湖地区，水资源丰富，土地肥沃；中部地区多为丘陵。东部地区，尤其是长株潭衡岳是湖南重要的现代工业基地，水陆交通便捷，对外贸易口岸集中。开发区的发展得益于其优越的区位条件、交通条件以及投资环境，集约利用水平较高。西部地区山岩陡峭、地势崎岖，自古以来就是少数民族居住地，生产方式长期处于落后状态，要素集聚强度不高，交通和通讯网络滞后。这里的开发区在发展过程中，投资回报率低，没有竞争优势。

再次，集约利用水平较高的开发区呈现沿交通线分布

岳阳市、长沙市、株洲市、湘潭市、衡阳市和郴州市现有四条基本平行的交通干线，即107国道、京广铁路、京港澳高速公路和京广高速铁路。以这些交通干线为轴，形成湘东开发区经济发展带，是湖南省开发区建设的重点区域。带内的长株潭两型社会改革试验区更是开发区建设发展的核心区域，要素集聚能力增强，通讯和交通网已经形成。这些地区的开发区集约利用水平普遍较高。虽然湘西地区现有两条铁路干线贯穿大部分县市，但是由于受湘西地区地形和发展水平的限制，这两条干线对区域内开发区经济的带动作用不明显，开发区发展水平和集约利用水平不高。

湖南省开发区土地集约利用存在的问题

土地作为一种稀缺的不可再生资源，其数量的有限性、位置的固定性，决定了它必须走集约利用的道路。开发区作为我国对外开放经济发展的先导区，其对土地的开发与利用，应该成为一种集约的典范。但在现实发展中，却存在以下主要问题：

第一，区域发展不平衡，部分开发区用地瓶颈凸显。

湖南省78个开发区在各市州间分布差异较大。环长株潭城市群地区共有开发区42个，核准规划面积达25183.68公顷，占全省核准规划总面积的62.94%。而土地面积占全省总面积37.0%的邵阳、湘西、怀化、张家界等四市州仅有11个开发区，占全省总量的14.10%；核准规划面积仅为6217.41公顷，占全省核准规划面积的15.54%。

截至2010年底，全省78个省级以上开发区尚可供应土地9892.37公顷，其中尚可供应工矿仓储用地4491.98公顷。桂阳工业园区、湖南西渡高新技术产业园区等5个开发区已无尚可供应土地，长沙经济技术开发区、嘉禾经济开发区等15个开发区尚可供应土地小于50公顷；长沙经济技术开发区、汝城经济开发区、永兴经济开发区等14个开发区已无尚可供应工矿仓储用地，长沙暮云经济开发区、长沙高新技术产业开发区等32个开发区的尚可供应工矿仓储用地面积小于50公顷。

第二，土地利用效益不平衡，部分开发区特色不明显。

国家级开发区和长株潭地区开发区的土地利用效益明显高于省级和其他地区。2010年，国家级开发区的主要经济指标占全省开发区的比重均超过40%，长株潭地区开发区的主要经济指标占全省开发区的比重均在50%左右。从单项指标看，工业用地固定资产投入强度最高的长沙经济技术开发区达4346.75万元/公顷，工业用地产出强度最大的永兴经济开发区达18983.56万元/公顷；两项指标最低的为衡阳西渡高新技术产业园区，均为零。

部分开发区特色不明显，产业趋同或者雷同，影响开发区规模效益与积聚效应。全省开发区主导产业涉及到《国民经济行业分类》中的32个大类，71.43﹪的开发区主导产业为医药制造业、农副食品加工业、有色金属冶炼及压延加工业、食品制造业和纺织服装、鞋帽制造业，这些行业基本上属于劳动密集型行业。开发区的产业结构特色差异不明显，区域分工不清晰，缺乏整体的产业布局，各类开发区普遍存在着产业结构趋同化的问题。

第三，土地集约利用水平不平衡，部分开发区土地开发利用强度有待加强。

全省开发区土地高效集约利用与低效浪费现象并存，部分开发区即将面临无地可用局面，而一些开发区尚有大量可供应土地。湘乡工业园、衡阳高新区、嘉禾经开区、桂阳工业园和南县经开区土地开发率达到100%，而沅江高新技术产业园区开发率仅为25.75%。衡阳西渡高新技术产业园区综合容积率达1.91，而衡东工业园区仅为0.26。常德鼎城高新技术产业园区建筑密度达48.39%，而长沙金霞经济开发区仅为18.15%。

第四，部分园区土地利用结构呈明显的城市化特征。

部分城市依托园区发展建设，已成为城区的重要组成部分，商服、住宅及公共管理与公共服务用地所占比重较大，工矿仓储用地所占比重较少，有3家园区工业用地率低于10%，城市化特征明显；同时规划用于工业发展的空间极其有限，工业发展受到空间、产业集聚的严重限制，不利于工业发展。