关于我国地方债问题的一些思考

[摘要]随着我国经济的快速发展，日益庞大的地方债问题引起了社会各方面的关注。本文从底特律的破产引出我国现阶段地方债面临的重要问题，随后根据具体问题对我国地方债未来的发展路径、模式提出了几点建议对策。

[关键词]地方债；问题；建议

[中图分类号]F812[文献标识码]A[文章编号]1005-6432（2014）14-0095-02

2013年12月3日，美国城市底特律宣布破产，作为有着两百多年历史的老城，却成为美国历史上又一个破产的大规模城市，不得不说给我国逐渐凸显的地方债问题敲响了警钟。地方债即所谓的地方政府发行的公债。2009年，国务院批准的第一个由财政部代理发行并且列入省级预算管理的2000亿地方债券发行，来缓解大规模增加政府公共投资的资金困难。2010年和2011年中央每年代理发行的期限分3年和5年的地方政府债券规模均为2000亿元。2011年，我国将上海市、浙江省、广东省和深圳市四地列入地方政府自行发债试点范围，但是仍由财政部负责四地的政府债券的还本付息。2012年地方政府不仅新增了7年期的地方政府债券还将发行总额增至2500亿元。2013年地方政府债将发行规模扩大到了3500亿元，其中中央代发的首批地方债达422亿元。

1我国地方债面临的主要问题

1.1我国地方债发行规模大，增长速度快

2008年金融危机爆发后，我国为了刺激经济增长，推出多达4万亿元人民币的投资计划，然而并没有达到预期的效果，反而导致地方财政压力巨大。为了缓解地方财政的紧张，地方政府在增加投资，例如政府主导投资或为大型建设项目提供融资担保方面不断加大力度，这就使地方政府的债务规模越发巨大。据统计，我国地方债务自2008年开始出现规模式增长。其中，2009年地方债务比上年度增速增加61.92%，总负债规模达到了9万亿元。2010年年底，地方负债规模飙升至10.7万亿元。目前据不完全统计，地方债务规模已经达到25万亿元，其中地方隐形债务约11万亿元。地方偿债面临空前的压力。 由于债务快速增长，部分地方逐渐浮现出融资平台多头举债，项目资金管理不规范、赢利能力较弱等问题。

1.2我国地方债务结构不合理

部分融资平台公司因为自有资本金薄弱，缺少营利性项目，导致过度依赖银行信贷、还款期限过于集中问题，对地方政府中财政赤字较高的政府，形成了很大的压力，很有可能会导致债务风险的集中爆发。然而更加严重的问题是，我国的地方债存在严重的信息不透明问题，这就严重影响了风险—收益为基础的市场定价能力的效率。换句话说，基本上没有确定整体债务水平的有效途径，以及明确地方政府和企业需要偿还现金流规模相关的尺度，更不用提对有效的现金流量进行分析，因为很多时候用于判断和解决有关问题靠的不是明确地规则，而是一些所谓的“潜规则”。

1.3我国地方债务违约风险大

我国《预算法》严禁地方政府举债，地方政府发行债券筹集资金面临着《预算法》的制约，所以地方政府除体制内债务其他大部分都是预算外的债务。体制内的债务规模因为较小所以不存在明显风险。而预算外的债务是指那些为规避预算法的规定，在地方政府融资平台上产生的债务，多以企业债券、中期票据、银行贷款等形式存在。由于这些债务规模较大，很容易导致风险的产生。我国地方政府投资规模越来越大，而地方财政资金却严重不足，所以地方政府只能通過招商引资和发行债券等办法来融资。于是，地方债务日渐沉重，不少地方政府已开始借新债还旧债。根据中国国家审计署公布的数据显示，在2012年，地方政府须偿还的债务高达1.3万亿元，预计2013年将要偿还的债务总额达3万亿元。而商业银行在2012年已经将数额高达3万亿元人民币的贷款展期，这是系统性金融风险开始累积的警报。

1.4我国地方债务资金使用效率不高

国家审计署通过对新增债务的调查发现，部分省、市、县仅有不到百分之十资金用于中央扩大内需新增投资项目的配套资金，其中一部分资金是用于已开工但由于资金问题暂停的项目。换句话说，借贷主要用于地方基础设施项目的投资，其投资期长，难以在短时期内产生利润。基础设施建设过度会引起产能过剩，使投资收益远低于预期。许多地方政府利用发行地方债大肆举债来优先发展地方项目，使得新增债务中没有足够的资金（小于10%）用于中央扩大内需新增投资项目的配套资金，资金使用效率低。

2我国地方债务问题可采取的建议措施

2.1清理地方隐形债务

首先要鼓励地方政府全面启动债务治理工作，以全面摸清各地债务底数为目标，将初期债务治理的工作重点放在清理上。根据清理结果来制定偿债方案，以明确偿债的顺序、来源和时间。债务的界定暂时主要以地方政府直接负债为主。要加大对地方政府清理历史陈欠债务的支持和奖励力度，可借鉴支持“普九”债务的做法，来提高地方政府化解历史陈欠债务的积极性，形成与完善对地方政府偿债的长效激励约束机制。每年安排专项补助资金，加大投入、增加对地方化债的奖补。在操作中，要优先债务的化解然后在实行补助，对地方确实已经化解的债务给予补助。在补助中，一是要集中补助中西部地区，再适当兼顾东部地区；二是债务的支持重点要放在公共服务类债务上，然后再考虑地方投资形成的债务；三是要依据地方政府自身的偿债时间表安排偿债，对未在规定期限内安排的债务不予补助；四是要形成对省级政府的追加激励，不仅要求省级财政给予化债相应补助，而且要求中央财政按照省级偿债资金的拨付进度执行拨付。

2.2加强对我国地方融资平台的管理

规范地方政府融资渠道、加强监管是地方政府的隐性债务显性化及降低风险的有效措施。第一，建立规范的政府投融资信息披露制度。及时且有效的信息披露，能保护因为信息不对称而处于弱势的投资者的利益，同时有利于外部力量对投融资公司的监督和约束，对规范发行主体的行为起到重要作用。第二，严格制定政府投融资债券发行的总体计划。应该建立自上而下的发行计划，控制投融资债券的总体规模。根据各地的地方政府财政实力，考核各地方政府的综合负债情况及其结构，以及投融资公司已经发行还未到期的债务规模，制定各地投融资公司的发债计划。第三，合理确定政府债务信用提升的途径。应当建立相关法律法规，在釆取注资等方式时，严格遵循法律程序，注入的资产也应当有专门的资产评估机构进行评估，然后合理作价注资。另外，也可考虑成立专门的债券担保公司对城投债进行担保。

2.3控制地方债券的发行规模，优化债务结构

地方政府通过举债来追求政绩的行为不仅会与中央的财政政策和货币政策相违背，还可能会导致信用风险等状况影响当地经济的发展，这明显是弊大于利的，所以最重要的还是要控制好发债规模和优化债务结构。因此，地方政府进行筹资时要根据各项经济建设的特点，例如，对于长期大型工程设施建设项目发行长期债券，以避免项目后期资金不足的问题，对于一些中短期的建设项目，可以发行期限较短的债券进行筹资，从而节约筹资成本。在债务结构上，应该保证地方政府的借债率是合理并且安全的，避免依靠举借新债还旧债的循环局面。

2.4建立健全我国地方债相关的法律保障体系

首先，要修改我国《预算法》及其他相关法律，赋予地方政府债券合法性。其次，制定《地方政府债券法》对地方政府债券的发行主体资格、筹集资金用途、发行规模、发行方式、发行利率、债券期限等做出明确且详细的规定，使地方政府债券在各个环节有法可依。最后，制定包括政府公债投资决策条例、偿还条例和决策失误责任条例在内的一系列法律法规，对我国地方政府债券实行法制化、科学化管理。

2.5加快地方政府职能转变，完善政府对地方债务的管理首先，要解决地方政府举债投资问题最根本的是要转变政府职能。在我国现阶段经济社会的转型期，政府不但要充分发挥好宏观调控等基本职能，更要突出和加强其社会管理和公共服务的职能，来改变以GDP为考核中心的政绩考核机制。并且要加快公共收入制度的改革，扶植地方政府的稳定税源。要以公共收入制度改革为起点，配合推进政府职能转变，削弱地方政府为追求产值的而产生的扭曲式激励机制。其次，可以通过设立专门的相对独立的地方政府债券管理机构，负责设计市政债券发行的规模与发行进度，搜集与市政债券政策有关的市场信息，对债券的发行组织实施必要的信誉评级并适时公布。审计署及派出机构负责对地方政府资金使用情况进行监督，检查地方政府各部门的会计账目。中国人民银行和中国证监会负责监管市政债券流通市场，审批债券自营商资格并界定其参与权限，建立信息披露制度，組织招标拍卖和承销包销等。地方人大享有对市政债券发行规模、还本付息等的审查批准权。完善对我国地方政府债券融资模式和制度的监督权，控制地方政府短期行为和滥发公债。同时，要建立起相关的问责机制，确保地方债的发行规模符合地方政府现实的债务需求和偿债能力。

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[作者简介]梅琳（1989—），女，现就读于江西财经大学，财税与公共管理学院财政学硕士研究生二年级。研究方向：税收定量分析。