支线机场亏损状态下地方政府的战略决策研究

潘夏霖

[摘 要]本文从地方政府角度出发，结合支线机场和国内民航市场发展的现状，利用PEST模型设计地方政府的战略决策，以期为打破支线机场的运营困局提供可供参考的战略建议。

[关键词]支线机场；地方政府；PEST模型；战略决策

[中图分类号]F562 [文献标识码]A [文章编号]1005-6432（2014）2-0107-03

本文拟从地方政府的角度，以典型的亏损支线机场为案例分析基础，结合PEST分析模型提出其可供参考的战略决策方案。战略决策由三要素构成——战略背景、战略内容和战略过程。介于地方政府在实施过程中的复杂性，本文的战略决策研究主要集中于战略背景和战略内容分析。

1 PEST分析模型

1.1 PEST分析模型简介

PEST分析模型是综合考量政治（Political）、经济（Economic）、社会（Social）和技术（Technological）这四大类影响企业的主要外部环境因素后获取相应的宏观战略决策的战略分析工具。不同的主体选取该模型的侧重点和具体指标设计都有差异，本文基于地方政府的应用角度，将该模型表示为图1。

图1 PEST模型

1.2 PEST模型在地方政府支线机场问题上的价值分析

由图1可知，对于地方政府而言，影响支线机场发展的主要因素包括四个主要部分，分别是政治、经济、社会以及技术与自然条件，而其中每个要素都客观存在并互相影响。地方政府虽然不能直接影响全部要素，但在某些要素环境中能起到较为明显的影响作用。作为战略分析工具，PEST分析模型较之SWOT和五力模型而言，具有更宏观的价值。企业作为微观经营个体常选用后两个模型，而作为地方政府层面，选择PEST模型的价值更加突出，也更有利于其作出相对宏观的战略决策。

2 支线机场亏损原因及其与地方政府的关联分析

2.1 支线机场亏损的主要原因分析

2.1.1 市场需求薄弱

拉动地方经济的发展成为地方政府向民航局申请修建支线机场的主要理由。这是合理的诉求，也是支线机场的主要功能。但民航需求属于派生需求，是依附于经济发展而出现的需求形式。在地方经济落后且没有明确预期的情况下，不可能形成支线航空市场的需求。因此，支线航空即使政府补贴、保护，航空公司出于市场利益考虑也不愿飞。航空公司方面支付的费用是支线机场的主营业务收入，在赢利的干线机场总收入中也占据60%以上的份额。由此可见，支线航空市场需求不足是支线机场亏损的直接原因。

2.1.2 各级保障政策设计不合理

当前各级政府对于亏损机场和航线主要采取减免税费、设置保护期和财政补贴等政策。

减免税费和设置保护期政策的出发点是通过降低航空公司运营成本，以及构筑政策壁垒保护执飞公司市场优势，以此来激励航空公司飞支线。但作为企业的航空公司面临着激烈的市场竞争，即使会考虑一些政治因素，但最终决定因素还是支线市场的赢利能力。绝大部分的支线市场需求都不足以使支线航线赢利，就算依靠优惠政策和补贴才艰难实现盈亏平衡。因此，航空公司在衡量市场利益后一般不愿进入支线市场。这就造成了支线机场主营业务收入低，而主营业务不好的支线机场，一般不可能提升非主营业务收入，亏损在所难免。

财政补贴分民航局补贴（来源于机场建设基金）和地方政府补贴（来源于地方财政），这是国际民航市场上常见的应对亏损的政府行为。但我国补贴机制不健全，以至于没有用到真正需要的支线机场。例如，2013年的民航局补贴计划中，接受补贴最多的是九黄机场，而它是少数能自然赢利的机场之一。地方财政在补贴政策也缺乏后续配套设计，以至于补贴成了“授人以鱼”，大部分支线机场形成了“等、靠、要”的路径依赖。

以上常见的三种政策既不能从需求角度进行事前战略，也不能从事后角度进行可持续规划，长此以往非但不能解决支线机场的亏损问题，反而加重各级财政负担。

2.2 地方政府在支线机场亏损问题上的主导作用原因分析 导致亏损的原因来自于宏观、微观两个方面，但究其根源主要还在于地方政府的战略决策失误。

2.2.1 地方政府在支线机场项目上行为失范

部分地方政府上马支线机场项目主要出于政绩利益而非战略利益考虑。由于利益驱动复杂，地方政府在资金相对匮乏的情况下大量使用银行信贷，由此带来了支线机场后续运营的巨大资金压力。

2.2.2 地方政府在支线机场的观念上存在误区

地方经济的发展是形成支线航空派生需求的前提。支线机场不是解决地方经济落后问题的直接动力，其发挥拉动作用的前提是地方政府对地方经济现状和潜力科学分析和规划。因此，地方政府在发展经济和建设支线机场问题上出现了本末倒置。

2.2.3 地方政策设计重“事后”轻“事前”

地方政府的政策集中于事后保障（前文已论述），而政策的关键应集中于事前——挖掘地方经济潜力并作出合理规划以刺激派生需求。

3 基于PEST模型的地方政府战略决策方案

3.1 设计“事前”政策体系

3.1.1 基于相对优势的地方竞争战略设计

所谓地方政府竞争，是指地方政府为实现本区域利益最大化，设计差异化的公共政策以争夺资源的竞争过程。不同的地方政府应根据不同的区域优势进行竞争战略的选择。随着区域间竞争的日益激烈，绝对优势逐渐减少，发掘相对优势成为地方政府在竞争战略设计中的重要工作。相对优势的发掘可以利用相对微观的SWOT工具进行分析，见图2。

图2 竞争战略的SWOT分析

如图2所示，属于A区间的地方政府具备较多内部优势（如管理层素质高、部门之间设置合理且合作良好、财政宽裕等），同时面对较好的外部环境（如上级政府支持、地区发展与国家发展重点一致、有特色产业等），这样地方政府的相对优势明显，以发展型的战略指导政策设计。

在B区间的地方政府虽具有明显的内部优势，但在区域间竞争中存在较大威胁（如：产业结构老化、同质竞争、上级政府支持力度小等），在这种情况下，地方政府须主动设计跨区域合作的战略构想以寻求外部机会，由此形成相对优势。如“长三角”、“环渤海”区域间合作，优势互补，由单一竞争转化为竞争合作，提升区域间的发展依存度，从而降低威胁。

C区间的地方政府内部劣势明显，但却面对外来发展机遇，要想抓住机遇改变现状，需要选择变革型战略以突出相对优势。很多较落后的地方政府在面对外部需求旺盛的未开发资源（如旅游、矿产等）时，这一战略的应用就非常重要。这要求地方政府调整内部结构、提升公共管理能力。

D区间的地方政府行为相对困难，既没有良好的内部优势，外部环境又较为恶劣。例如伊春市，在发生支线空难之后，面对内忧外患，就应该选择储备型战略——对内改革、创造优势，对外营销、寻求认同。

地方政府合理的发展战略成为吸引外部资源流入的筹码，地方经济才能发展，派生需求由此产生。

3.1.2 在“大交通部”体制下促进地区间合作

地方政府在支线机场发展过程中习惯于依托民航局资源。现在随着铁道部划入交通部，“大交通部”体制初现端倪，支线机场作为交通网中的一个节点，不仅与民航相关，还与空地交通立体网络相关。地区之间可以利用支线与铁路的战略合作，合理配置交通资源。在交通部的指导支持下，地方政府之间通过打造科学的立体交通网络，实现空铁互补，进一步增强支线机场在该网络中的衔接功能，以此整合和刺激民航市场需求。

3.1.3 争取成为“低空开放”试点

在《关于深化低空空域管理体制改革的意见》指导下，我国于2011年开始进行低空空域改革试点。继长春、广州两个试点地区后，北京、广西等地也先后成为试点。低空区域开放，有助于通用航空的发展，而通用航空需求必将成为支线机场的主要需求类型之一。因此，地方政府应积极创造相关条件，争取成为民航局批准的改革试点，这样有助于该地通航经济率先起飞，这也为支线机场提供了重要客源。

3.2 优化区域经济结构，引导居民经济行为

3.2.1 优化区域经济结构

区域经济结构包括产业结构、分配结构、交换结构、消费结构、技术结构、劳动力结构等。其中对派生需求有直接影响的要素主要集中于产业结构和劳动力结构的优化上。

（1）调整产业结构，实现区域竞争优势。地方政府在优化区域产业结构过程中，往往不顾地方资源特点，按“配第—克拉克定律”盲目缩减第一产业，而鼓励第三产业发展。但这也造成了耕地浪费，基础产业薄弱，以及产业结构趋同等弊端。因此，地方政府在区域产业结构优化中要结合自身资源情况，合理引导产业结构调整，突出本地特色的竞争优势，吸引外来需求。

（2）优化劳动力结构，培养支线航空需求。劳动力结构主要包括年龄结构、性别结构、质量结构、产业结构以及职业结构。其中职业结构和质量结构会直接影响其民航产品的消费偏好，即职业结构中专业技术人员、商业工作人员等类型；质量结构中文化水平和技术等级较高的劳动力类型都属于民航产品偏好交明显的群体。因此，地方政府在劳动力结构设计上，除了考量短期经济成本外，还需考虑长期经济效益和溢出效应。

3.2.2 引导地方微观经济行为

“两手”原理认为现代经济的运行和发展既需要市场这只“看不见的手”，也需要政府这只“看得见的手”，政府有为市场才有为，不能单纯参照发达国家的“小政府”模式。因此地方政府需要构建政府与市场的协同体制，通过公共管理行为对居民的微观行为进行引导，使其逐渐形成支线航空的消费需求。在此过程中，地方政府可以做到以下几点：

（1）整合区域内政治、经济等资源，吸引航空公司进驻支线机场。例如：给予财政允许下的税收优惠政策；航空公司的基地建设拥有土地优先选择等特权；给予公司后续运营以政策（申请、审批政策等）支持；制定相关政策性的竞争壁垒；通过互利条件设置，推动地方政府自身和地方主要企业成为该航空公司的大客户，解决航空公司缺乏的市场需求问题等。

（2）积极推动通用航空、支线航空相关产业在本地的发展。例如：利用政策优势鼓励各方资本投资通用航空、支线飞机制造、维修与租赁、旅游、中转等产业。

（3）积极推动相关行业的博览会经济发展。例如：支线航空论坛、通航产品展览等。由此不但可以为相关产业发展引入外力，也能刺激消费者的市场认知进而形成支线航空需求。

3.3 完善地方社会保障计划、增加居民可任意支配收入

可任意支配收入是指个人可支配收入除去维持日常生活必需的支出（如食品、衣服、住房）和其他固定支出（如贷款、学费）后剩余的那部分个人收入。对于民航产品的支付能力主要来源于该类收入。因此，支付能力与可任意支配收入成正向关系，但其中还受到消费者的储蓄偏好影响，而该指标与支付能力呈反向关系。

影响储蓄偏好的因素复杂，但其中一个重要因素是居民对未来生活预期的判断，该因素在某种程度上也是地方政府可影响的。地方政府可以通过完善社会保障体系，提升居民的生活预期，从而降低储蓄偏好，提高可任意支配收入，以推动居民的民航产品消费行为。3.4 提升收益管理和空防安全技术

3.4.1 提高支线机场收益管理技术

收益管理技术是将预测、优化与计算机技术结合，将市场细分、定价等营销理论深入应用到量化水平，形成了一套系统的管理理念和方法。其基本特征就是“精确营销”和“收益中心”。该技术最早在航空公司中出现并应用，但其核心理念能够成为地方政府提升支线机场运营能力的重要理念支持：

①在供求关系分析过程中主要考虑因素是价格而非成本；②对目标市场精确细分，并采用等级价格策略，以求市场利润最大化；③机场产品的定价策略以市场需求为基础；④识别并留住高价值市场；⑤开发产品价值链；⑥持续评估市场机会，进行科学准确的决策。

3.4.2 提高空防安全技术

伊春空难向支线机场的空防安全技术敲响了警钟。林都机场由于资金紧缺而没有配套夜航盲降系统成为该空难的重要原因之一，这也是大部分支线机场存在的问题。地方政府在支线机场空防安全技术上不能因为资金紧张而忽略安全。作为民航产品的一部分，机场提供产品的核心内容就是安全、准点的服务保障。当核心产品都不能准确提供的情况下，支线机场的市场效益是不可能形成的，反而造成恶性循环。因此，空防安全技术的投资是地方政府必须保障的支线机场运营的基础条件。

4 结 论

机场属地化政策以后，支线机场的运营矛盾日益突出。除了本文分析的部分影响因素之外，还涉及支线机场定位、地方政府转型等诸多问题。因此，要解决支线机场大面积亏损问题，不是短期行为，而是一项长期的战略协作。这要求各级政府科学发挥公共管理职能，设计合理化的创新合作机制，利用政治力量，调动市场资源积极性。在此过程中，地方政府发挥着核心作用，既要积极进行公共管理职能的科学创新，又要避免重回计划经济时期的政企不分，越俎代庖。因此，解决支线机场问题将是一个复杂、庞大而长期的工作，本文所提观点仅是抛砖引玉，笔者也将继续开展更多实践调研，对该问题进一步深入研究。

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