农村土地闲置探因

卢应群 段建南

在我国耕地日趋减少、人口日益增长、人地矛盾日益严重的情况下，农村大量土地的闲置是一个不容忽视、亟待解决的问题。土地作为稀缺资源，其闲置会给社会带来巨大的损失。农村闲置土地是指现有农村范围内已经开发但处于未被利用或利用不充分状态的集体或国有土地。有两层含义：一是地处农村；二是土地曾经处于利用状态而目前未利用或利用不充分。判断农村土地是否闲置，不仅要看土地在形式上是否被利用，更重要的是要看土地的主要利用功能和使用价值或经济效益是否充分体现。从土地利用现状上可将农村闲置土地分为闲置农用地和闲置非农建设用地两大类，其中应包含农村废弃用地、低效用地和空闲地。

农村土地闲置类型多样

农村土地闲置的类型具有多样性，成因也比较复杂，主要有以下几种情况：

农村宅基地闲置。学者孟祥仲、辛宝海在《明晰使用产权： 解决农村宅基地荒废问题的途径选择》一文中指出主要有三方面：一是农民进城打工、经商或举家迁到城镇，原房产无人居住，宅基地闲置；二是旧村改造后，村民搬进新宅，旧宅基地仍存在；三是农村地区在主要公路、街道搞开发建设，村民以低价获得土地建房，新房既做商业用房又做生活用房，原房产闲置。

居民点闲置。由于传统小农思想，多数农民缺乏节约集约用地的意识，有的居民点只有几户人家居住，四周却留有大量的预备宅基地，土地被闲置，利用效率低。同时，大量农民外出打工，导致农村居民点房屋无人居住。另外，许多农村建新房一般在居民点周围扩展，人口逐渐向居民点外围迁移，居民点内部一些旧宅无人居住，形成“空心村”。有些偏远山区村庄人口逐年外迁，形成无人居住村庄，整个居民点闲置。

工矿废弃地。据2010年在山西召开的全国矿山生态环境恢复治理现场会披露，全国因采矿形成的采空区面积约134.9万hm2，采矿活动占用或破坏的土地面积约238.3万hm2。开发者责任意识淡薄，更加上矿产资源大多集中在生态环境脆弱、敏感地区或重要生态功能区，给工矿废弃地的复垦带来了很大难度和巨额成本，目前我国工矿废弃地的复垦率仅为12%。

农村土地抛荒。有关研究认为农村土地抛荒的原因复杂而又深刻，必须实施综合治理，方能治标又治本。而增加投入，改善环境；保护耕地，稳定粮价，改革粮食流通体制；大力推进农村税费改革，切实减轻农民负担；创新土地使用制度，调整农业产业结构和产品结构，促进农业产业化经营等不失为解决农村土地抛荒的有效对策。

耕地闲置。有人认为农业基础薄弱，抗灾能力差，农业产投比减少，农民收入低，但医疗、教育等费用有增无减，农民负担重，不愿在土地上下功夫增加投人，外出打工多，造成大量可耕土地的粗放式经营或闲置。2011年新华网转发的《国际先驱导报》关于农民弃种、耕地抛荒的深度报道显示，农资价格不断上涨，而粮价却不见涨，农民种地要冒赔钱的风险，严重挫伤了农民的种田积极性，造成我国每年近200万hm2耕地的抛荒。

此外，这些农村闲置土地还包括废弃的学校、敬老院、厂房等集体建设用地，投入中断而废弃的园地、林地、草地、水域等，年久失修废弃的水利设施用地等。我国农村闲置土地成因和类型的差异造成了闲置土地的多样性，目前还没有系统全面的管理和治理办法。

农村土地闲置原因探析

我国农村闲置土地成因多种多样，有法律法规方面的，有政府政策及操作方面的，有农户生产行为方面的，有自然条件引起的，还有土地使用权流转等多方面的原因。可将其成因归纳为以下几个方面：

一、法律法规不健全

首先，缺少农村闲置土地的认定是造成土地闲置的主要原因。

目前从法律法规上认定农村闲置土地还是个空白。正确认定农村闲置土地行为，是政府土地管理部门作出农村闲置土地处置和再利用的合法性的基础。闲置土地的认定是闲置土地再利用管理的第一步，现有《闲置土地处置办法》是指城市建设开发用地，其中没有包括农村闲置土地的内容，目前湖南省内亦缺乏针对性的农村闲置土地认定程序，这是导致农村土地闲置现象严重主要原因。

其次，农村闲置土地处置的缺陷是造成土地闲置重要因素。

对于农村闲置土地，没有相应的法规和办法，没有统一和权威的界定、分类，缺乏农村闲置土地处理的具体措施，仅有的有限地方条文关于闲置宅基地的收回，而且可操作性不强。

二、技术落后

在农村闲置土地调查和监测工作中，没有很好地运用遥感、全球定位系统和地理信息系统等地球空间信息技术和集成土地调查技术；没有很好利用遥感技术更新土地利用图，运用GIS技术建立实时更新的和动态的土地利用数据库，结合土地变更调查开发大比例尺（1∶2000以上）土地利用现状更新调查技术；等等。农村闲置土地缺乏有效的跟踪管理，日常地籍更新速度慢，农村土地基本上没有闲置土地的记录（数据）。

在土地的评价与规划工作中，没有很好地强调土地适宜性评价、土地潜力评价、土地生态经济评价和土地可持续性评价方法和技术，没有研究建立科学预测各类闲置土地的技术。在进行规划实际过程中，造成规划与实际占用脱节，土地使用不合理，乱占滥用，甚至出现违法占地、违法建设的情况。用地批少占多、占而未用，造成土地闲置。

全国各地虽然都在积极地开展闲置土地清查处置工作，但是技术工作不够程序化、标准化、规范化、制度化和信息化，技术服务水平不高。况且这些工作基本上没有涉及到农村闲置土地。这是开展农村闲置土地处置和利用管理工作的技术障碍。

三、农户生产行为与农业生产方式

由于第一、第二、第三产业的比较利益的存在，农民在生产或从事相关经济行为时，大多趋向于经济效益好的产业。因此，很多农民在农业方面的投入很少，大多数劳动力外出务工，从事第二、第三产业，或者举家迁移住到城镇。这是大多数农户耕地放弃耕种，住宅锁门闭户，造成农村土地闲置的主要原因。

目前，造成我国农村大量劳动力放弃长久以来的耕田务农生活，而流向城市务工的一个重要因素是：城乡收入差异大，小规模的农业生产效益低，农民通过从事农业活动取得的收入十分微薄。

具体而言，由于我国农村基本上还处于一家一户分散生产，规模过小。据研究测算，每个农村劳动力耕种1 hm2以上土地，收益才可以超过务工收入，但这在我国绝大部分地区都是远远达不到这个标准。其次，由于农民的田地少也难以采用规模化的现代农业生产手段，其播种、管理、收获等环节都还需要大量劳动力手工操作。农业生产的低效益决定了农村在与城市竞争人力资源的过程中处于劣势地位，从而城市对农村居民形成了巨大的吸引力，“空心村”就是城镇高收入岗位对农村相对收入较低的劳动力产生持续引力效应的结果。同时，在成本上，粮食和很多大宗农产品，如棉花、油料等的生产费用居高不下；在价格上，不同生产者被迫按统一的市场价格出售其产品的时候，成本就决定了命运，这也增加了农民的生产风险。

因此，高成本、高风险和低收益的农业生产经营方式，对于继续从事务农的农民而言，已不是好的选择，因此农民开始放弃土地，到农村以外寻找就业门路。且由于目前我国农村广大地区还缺乏有效的土地流转机制，耕地抛荒等农村土地闲置现象一时间已成难以控制的局面。据2011年10月27日《光明日报》的报道，从2005年至2009年全国的村民委员会数目每年减少7000多个，平均每天有20个行政村正在消失。以后谁来种地将是我国当前要面对的一大难题，可以预见如果不加以控制，农村土地的闲置问题将会越演越烈。

四、城市化浪潮中的农民“离乡不离土”

自1978年改革开放30年多来，平均每年城市化增长率是0.86%。我国城市化和工业化迎来了空前的大发展，随之而来的是大量的农村青壮年涌入城市务工。据国家统计局的数字，2009年全国进城农民工总量为2.3亿人。通常情况下，除了过年的十几天，其他的时间他们均工作在城市、生活在城市。由于大量青壮年离开农村，长期生活和定居在城市后，“空心村”现象就成了各地农村的一个普遍现状——外面像个村，进村不是村，老屋没人住，荒地杂草生。如今的农村，特别是较偏远的地区，俨然是一片“人去楼空”的衰败迹象。

据2010年《经济参考报》记者在川、皖、渝等劳务输出省市采访时发现，由于大量农村劳动力外出务工，一些家庭甚至是举家外迁，其房子、土地等农村资产长期闲置在农村。虽然大部分农民进城谋生计，选择了长期或者永久定居城市，但是他们却始终不肯放弃自己在农村的宅基地、耕地等土地资产，尽管老屋已经破败不堪，田地已经荒草丛生。他们认为：其一，宅基地是私有的，任何人都无权干涉，而且一旦遇到政府征收农村土地，他们也将获得一大笔补偿；其二，宅基地是祖先留下的家产，不能随便放弃；其三，宅基地的取得和占有既是无偿的也是永久的，不占白不占，尽管他们已经不住农村了。但其中最为重要的一点是，现在大量的农民外出打工，很少有农民能够转变为城市居民，农民工就业的局限性决定了很少有农民能获得长久性的工作。另外，在我国第二、第三产业发达的沿海地区，虽然很多农民依赖土地以外的就业机会，但是由于城市就业的风险性、不稳定性和无保险性，使得缺乏技术适应能力的农民，把农村土地作为就业保障及失业保险功能，即生存退路，就显得非常重要。

当前，对于离开农村的农民而言，土地可以缓解其就业压力， 留作“择业退路”。对土地的占有减少了进城农民的择业风险，农民“离乡不离土”成为了一种普遍选择。

六、农村土地市场活力不足

农村土地市场是以土地使用权为前提的交易，涉及到政府、集体组织、农民等多方产权占有主体，而市场的形成必须具有一定的市场规则、市场平台、市场组织和市场形成价格。然而从目前我国农村土地市场的发展状况来看，还处于初级阶段，只有东部沿海等发达地区才有农村土地产权交易平台，基本条件还很不完善，其主要问题表现在以下几个方面。

农村土地权属模糊是关键问题。在现行法律框架内，农村集体土地所有权是不完全的，农民只有土地占有权、使用权、收益权，而没有处分权，不能通过买卖、转让、馈赠等方式对农村集体土地所有权进行流转。这样使得我国农村土地的市场经济发展，一开始就将受到农地土地权属问题的严重制约。

流转量小且期限短。从全国范围来看，全国农用地发生流转和集中的数量还不大。发达地区农用地流转和集中的比例相对要高些，而内地或是欠发达地区很低。农用地流转周期普遍偏短。短的只有半年，长的多是3～5年。这严重制约了承包人的投资。

流转地块分散及插花地难处理。交易地块的面积小，多数0.07～0.33 hm2，有的交易地块面积只有几百平方米。因外出打工经商等转移的劳动力提供的可流转土地大多是按照“弃差不弃好、弃低不弃高、弃远不弃近”的原则操作，形成了分散零碎的插花田，这部分田地难寻求“需”方。

农村土地市场信息的闭塞。信息的闭塞导致了交易仅局限于本村、小组狭小范围内，而且这种土地流转秩序很不稳定，严重制约了土地长期有序流转，难以使土地真正“活”起来，形成适度的规模，在更大范围内实现土地资源的合理流动、规模经营和优化配置。

近几年来的灾害天气，比如全球变暖气温上升，水资源枯竭，旱灾、水灾、地震、泥石流等突发的自然灾害，也是农用地和水利设施用地闲置的主要原因之一。除了以上几种造成农村土地闲置的成因外，另有一些土地闲置状况是由于不可预计的客观原因或突发情况造成的，有些情况并不是普遍存在的，主要包括：因生源减少而造成的学校（尤其是中小学）土地闲置；因农户之间纠纷而造成闲置；因道路等基础设施不足而产生的闲置，如村镇规划修改，道路等设施项目冲突，或者改道，使得宅基地随之迁移和变更等。

（资料来源：湖南省土地学会和湖南农业大学共同承担的湖南省国土资源厅科技项目《基于两型社会建设的农村闲置土地利用研究》）

在现行法律框架内，农村集体土地所有权是不完全的，农民只有土地占有权、使用权、收益权，而没有处分权，不能通过买卖、转让、馈赠等方式对农村集体土地所有权进行流转。这样使得我国农村土地的市场经济发展，一开始就将受到农地土地权属问题的严重制约。