新土改路线渐明

伍振

2月18日，国土资源部在广州召开了一次深化土地管理制度改革地方座谈会。知情人士透露，国土资源部副部长王世元带来了一份《深化土地管理制度改革总体思路框架》（征求意见稿），向与会的有关省市国土部门的负责人征求意见，“可以说，土改的总体思路框架已经基本明确了”。

据悉，这次座谈会后，国土部还将召开专家和部门座谈会征求意见，在综合各方面意见建议基础上，对思路框架进行修改完善，争取抓紧上报审定后启动实施。这意味着“新土改”的落地已经拉开帷幕。

而据媒体报道，当中央深化改革领导小组启动实际运作之时，“国土资源深化改革领导小组”也将设立。这是自1978年中共十一届三中全会召开确立改革开放的国策以来，在国土资源领域，中央政府首次设立“深化改革领导小组”。

“国土资源深化改革领导小组”将负责协调推进多项国土资源领域制度改革的顶层设计工作。其中，深化土地管理制度改革将是该小组的“最主要工作之一”。

按照国土资源部的工作安排，2014年将开展征地制度改革的试点工作，并将起草制定“集体经营性建设用地出让、租赁、入股的指导意见”和宅基地用于抵押等改革工作，需要“国土资源深化改革领导小组”协调实施的“新土改路线图”已经渐趋清晰。

问计基层和一线

“土地管理制度尤其是农村土地管理制度改革要接地气、顺民意、尊民愿、问民计、维民权，问计基层和一线，广泛听取基层意见，认真总结基层开创的鲜活经验，加快研制总体思路框架，深化土地管理制度改革。”国土部副部长王世元在上述座谈会上说，而且这已经是他在不到两个月时间里第二次专门谈及此项改革。

就在春节前年关之际，王世元向媒体表示，2014年国土部将有四项工作，其中就包括研究深化农村土地使用制度改革的方案。

“深化农村土地使用制度改革的方案是我们的总体框架，在这个方案的基础上，我们要逐步细化安排，比如哪一项工作需要试点，都要单项提出来，报中央政府批后积极稳妥地推进。”王世元说。据他透露，集体经营性建设用地流转入市，国土部正在研究细化思路和任务。

据介绍，“国土资源深化改革领导小组”初步确定设在国土资源部，但小组相关负责人和成员还未最终确定，但不排除中央高级领导人在该小组中兼任职务的可能性。

“2014年中央政府层面即将会设立‘国土资源深化改革领导小组，协调推进国土资源领域改革的一系列工作，这件事已经向地方国土资源系统的负责人进行了通报。”1月23日清晨，国土资源部一位不愿具名的官员向记者表示，设立这一小组已经得到了中央的认可和支持。

山东、陕西、天津等地方国土资源主管部门的有关人士向记者证实，国土资源部已经就此问题进行了通报，并提出要求地方政府须建立对应“国土资源深化改革领导小组”的工作机制，负责协调统筹推进国土资源领域深化改革的一系列顶层设计的落实工作。

土地改革“底线”划定

2014年1月22日，中共中央总书记习近平在北京主持首次中央深化改革领导小组（下称“领导小组”）会议。会议决定，“领导小组”下设6个专项小组，分别负责经济体制和生态文明、民主法治、文化体制、社会体制、党建、纪律检查等方面的改革工作，并研究了领导小组的近期分工。

记者了解到，深化土地管理制度改革工作，被划分在“经济体制和生态文明改革”专项小组当中，国务院总理、“领导小组”副组长李克强分管这一专项小组的工作。包括国家发改委主任徐绍史、国土资源部部长姜大明等，都参与该专项小组的具体工作。

十分微妙的是，徐绍史、姜大明两人均有十分丰富的国土资源领域的工作经验；徐绍史在担任国家发改委主任前，任国土资源部部长；姜大明在担任山东省省长期间，山东省在土地管理制度方面也进行了一系列的改革和探索工作。

在中共十八届三中全会提出“在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，与国有土地同等入市、同权同价”的原则后，随着“国土资源深化改革领导小组”的组建，土地制度改革已经明显提速，其中，土地制度改革的“底线”已经划定。

“四个‘不能是土地制度改革的底线，姜大明部长特别做了强调。”山西省国土资源厅的一位人士告诉记者。所谓“四个不能”，即是“不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食产量改下去，不能把农民利益损害了”。

他表示，国土资源部强调，所有的土地管理制度深化改革工作必须以上述“四个底线”进行。“国土资源改革重大而复杂，必须明确方向、守住底线、积极稳妥、试点推进，千万不能一哄而起，一拥而上，造成历史性、颠覆性的错误。”国土资源部副部长徐德明在国土资源工作会议期间向与会地方国土主管部门负责人强调。

土改次序渐趋明确

随着“国土资源深化改革领导小组”的组建，土地制度改革的先后次序已经初步排定，土地制度改革领域的“路线图”终于渐趋清晰。

“（国土资源）部里正在组织制定改革的总体框架和思路，需要报中央同意后再实施。”在国土资源工作系统工作会议上，徐德明表示。在此之前，国土资源部已经向中央提交了“关于深化土地制度改革的27项建议”。

随着“国土资源深化改革领导小组”的组建，土地制度改革的先后次序已经初步排定，土地制度改革领域的“路线图”终于渐趋清晰。

记者了解到，深化土地管理制度改革是“国土资源深化改革领导小组”将要开展协调、推进工作的最重要领域。尽管这一小组设立在即，但该小组重点协调推进改革的“路线图”已经由国土资源部初步划定，其中，征地制度改革被列为首要工作。

“征地制度改革提出来有一段时间了，但是2014年要进行具体的试点工作。这一点，国土资源部已经和我们进行了通报。”前述山东省国土资源厅人士告诉记者，在“全国国土资源工作会议”期间，国土资源部已经明确将开展征地制度试点列入2014年将要开展的重点工作。

而相关媒体从权威渠道和近期透露出的最新信息来看，“存量农地”和“新增农地”均有先期进入试点的可能性，只是针对“不同的地”，要制定“不同的改革方案”。这也给了各地不同试点的猜想空间。

据了解，“存量农地”即为过去由乡镇企业使用的存量集体经营性建设用地，而“新增农地”为新增农村经营性集体建设用地。

对此，权威人士分析指出，虽都为农地，但两者所涉及的法律规定也并不相同。其中过去由乡镇企业使用的存量集体经营性建设用地，这是按照土地管理法第四十三条、第六十条规定，由农民自用的经营性建设用地。其出让、转让出租的依据是土地管理法六十三条的规定。这方面改革探索涉及的问题包括如果仍然使用原地块，但改变了企业的合资方或产业属性，需要履行哪些法定程序；由于规划调整或者因环保、基础设施配套等原因不再使用原地块，需要经过何种方式和什么程序才能实现原土地使用权的转让。

而新增农村经营性集体建设用地的管理、审批和入市办法，是按照城镇建设用地进行管理还是按照农村集体建设用地进行管理？需要哪种审批管理程序取得以及如何进入统一的市场进行交易？这些问题需要深入研究。

因此，“要研究制定关于开展农村集体经营性建设用地使用权市场交易试点工作指导意见，探索建立集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度。并在试点实践和制度储备基础上，推动修订土地管理法等相关法律法规。还要在修法基础上，研究制定农村集体经营性建设用地流转条例。”另一位权威人士说。

（资料来源：中国经营报、南方日报、中国证券报等）

四个“不能”是土地制度改革的底线，即不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食产量改下去，不能把农民利益损害了。