蔡继明：农地改革离不开市场

张凤玲

近日中共中央、国务院印发了《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》，这是新世纪以来党中央连续发出的第十一个指导“三农”工作的“一号文件”。文件紧紧围绕推进农业现代化建设，突出强调全面深化农村改革，提出了一系列新观点、新政策、新举措。就此，记者专访了全国人大代表、清华大学人文社会科学学院经济学研究所副所长蔡继明。

记者：一号文件首次提出，赋予农民对承包地承包经营权抵押、担保权能。同时提出允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，与国有土地同等入市、同权同价。对于土地流转您如何解读？

蔡继明：允许农地流转的根本目标应该是利用市场机制实现资源有效配置，促进农村集体土地合理、有效利用，实现农地生产功能的充分发挥，满足社会经济发展对粮食等农产品的需求。对于当前中国农村来说，最主要就是解决在城市化过程中，农村流出人口的土地流转问题，实现土地资源再配置，并保证农地继续进行耕作使用。而对于试点城市一定要采取谨慎态度。土地资源具有资源与资产双重属性，但是在任何社会制度下，农用地的生产功能一定是最主要的功能，资产功能一定是辅助功能，通常只是作为“耕者”的资产，不能异化为“投资者”的乐园。一旦过度强调农地的资产功能，必然引起资本炒作，进而引起囤积、兼并、炒卖等问题，必然影响农地生产功能的发挥，甚至导致社会稳定和粮食安全等问题。过去十年城市房价过快上涨所引起城市土地过度资本化问题已经危机重重，绝不能允许城市房地产体制背景下的土地过度资本化恶果在农村重演。

记者：这是否意味着允许宅基地流转是不是意味着国家在松动小产权房？

蔡继明：因为我国《宪法》规定城市土地属于国家所有，实行国有土地有偿、有限期、可流转的使用制度，所以城市土地上建设的房屋属于“大产权房”，同时《宪法》规定农村土地属于农民集体所有，农村集体、农户自用为主，不允许上市流通，所以在农村土地上建设的房屋是不合法的，是“小产权房”。但从理论上来说，土地所有权应该是平等的（城市土地和农村土地的所有权应该是平等的），那相应地所开发房地产产权也应该是平等的。这种不平等是被人为赋予的。十八届三中全会国允许城市土地和农村土地同市同行同权这就是很大的进步，但想真正的改革需要修改《宪法》。

记者：您的意思就是说虽然三中全会、1号文件提出土地流转的概念，但是鉴于《宪法》的权威性，小产权房还是不合法。您认为小产权房的走向如何？

蔡继明：北京郑各庄村小产权房8000元/平米，当周围的商品房价高达30000元/平米时，你若是农民工，你若一月工资4000元/月，你若是来自于二三线城市的工薪阶层上班族，你若手里只有20万元，你会选择什么大产权房吗？政府不承认小产权房合法的原因是小产权房对现有国家征地、批租制度形成了挑战，它实际上在现有的商品房体系之外，又开辟了另外一个体系。小产权房便宜的根本原因就是小产权房没有给予政府缴纳土地出让金。郑各庄的小产权房8000元/平方米，这个其中只有建安成本、人工成本、管理成本等，并没有土地出让金，所以比大产权房便宜24000元/平方米。按照法律规定，现有农地转为非农用的建设用地，农村自用的建设用地要转让他用，只有国家征地一条路。凭什么农民和他们的集体就不能决定土地的转让，就不能参加土地使用权的市场交易？

记者：您是赞同小产权房合法化吗？按照三中全会精神，土地流转的前提是要符合规划和用途管制。

蔡继明：农村宅基地从自用走向可转让，有一个关键性制度就是土地用途管制。这里所谓“土地用途管制”，指的是在土地的农业用途与非农业的建设用途之间，被划下了一道法律鸿沟——普天之下，凡农业用地要转为建设用地的，一律要经过严格的行政审批。但谁来监管这个用途管制呢？这个用途管制到底是市场说了算还是市长说了算？当然在耕地上建设的小产权房，坚决要清理，但这个数量不足10%。但我们的土地用途管制是歧视所有制。若是城市土地的房屋就是大产权房，若是集体土地就是小产权房，这种做法不符合市场规律。当然我们对于小产权房处理也不能采取“一刀切”的态度，在耕地上建设的小产权房自然应该清理，但这不足10%。中央1号文件的表态实际上是对最近国务院有关部门表态的警醒，这是因为中央政府要追求一种平衡的发展，既能够保护好耕地又避免土地浪费。但不管怎样，市场在土地资源中起到配置作用已经成为改革大走势，谁都阻挡不了。