农地改革重在落实突破

吕宾

2014年1月，中共中央、国务院印发了《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》（以下简称《意见》），提出中国特色新型农业现代化道路要坚持“三个导向”（以解决好地怎么种为导向加快构建新型农业经营体系，以解决好地少水缺的资源环境约束为导向深入推进农业发展方式转变，以满足吃得好吃得安全为导向大力发展优质安全农产品）和2014年“三农”领域八项重点工作：完善国家粮食安全保障体系，强化农业支持保护制度，建立农业可持续发展长效机制，深化农村土地制度改革，构建新型农业经营体系，加快农村金融制度创新，健全城乡发展一体化体制机制，改善乡村治理机制。其中，关于农村土地改革的内容有以下一些特点：

第一，重回“改革”主题。《意见》是自1982年以来党中央发布的第33个一号文件中第16次，也是2004年以来连续第11年聚焦“三农”问题。《意见》从标题到内容都突出了“改革”主题，是对党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）的贯彻落实。从33年来中央一号文件历程来看，是2004年以来首次将农村改革提到“三农”工作核心的高度，重新回到1982-1986年五个一号文件的改革轨道。

1982年到1986年，党中央连续围绕农村改革制定和颁布了五个一号文件，对实现农村改革率先突破、解放农村生产力起到了巨大的推动作用。1982年中共中央发出第一个关于“三农”问题的一号文件，总结了具有划时代意义的农村改革，进一步放宽了农村政策，肯定了“双包”（包产到户、包干到户）制；1983年一号文件从理论上肯定并要求全面推行家庭联产承包责任制；1984年一号文件强调要继续稳定和完善联产承包责任制，延长土地承包期；1985年一号文件取消了30年来农副产品统购派购的制度，对粮、棉等少数重要产品采取国家计划合同收购的新政策；1986年一号文件进一步摆正了农业在国民经济中的地位，强调增加投入，进一步深化农村改革。2004年以来的11个一号文件主题各有侧重，既有农民增收（2004年），也有新农村建设（2006年）和统筹城乡发展（2010年），关注最多的是提高农业综合生产能力、积极发展现代农业（2005年、2007-2009年、2011年、2012年）。总体来看，主要是强调发展和建设，改革主题相对淡化。党的十八大在全面深刻分析形势基础上，强调不失时机深化重要领域改革；十八届三中全会《决定》进一步确定全面深化改革，2014年一号文件是从深化农村改革角度对《决定》的贯彻落实。

第二，突出农地改革。土地改革特别是农地改革是我国改革开放的先声和突破口。1982-1986年的五个一号文件的核心内容是农地改革，2004年以来的一号文件也始终强调推进农村土地改革，主要内容涉及征地改革（2004-2008年、2013年）、土地承包经营权流转（2007-2010年、2012年）、农村土地管理制度改革（2010-2011年）、农村宅基地制度（2013年），但农地改革在章节设置上大都作为农村综合改革从属内容，所占篇幅以几十字居多。2014年一号文件将“深化农村土地制度改革”作为8项重点内容的第4项，用近1000字的篇幅较详尽地阐述完善农村土地承包政策、引导和规范农村集体经营性建设用地入市、完善农村宅基地管理制度、加快推进征地制度改革四方面内容。

第三，谨慎务实。《意见》中的农地改革重点是使用制度，特别是土地承包经营权、农村集体建设用地使用权、宅基地使用权等农地用益特权，还涉及土地管理和土地财税制度，但不包括所有权制度改革，这也是我国实行土地制度改革以来的一贯思路。首先，《意见》强调“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权”，表明集体土地所有权虽然存在权能残缺等天然不足，但目前仍未进入改革范围，集体土地有益物权仍是改革重点。其次，此次农地改革内容基本没有突破十八届三中全会《决定》的相关内容，甚至改革力度有所回收。如《决定》提出“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”，而《意见》提出“允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”，却没有提承包权。而实际上，有些地方承包经营权并没有分离，并已开始抵押试点。如山东省济南市提出了《关于推进我市农村产权制度改革，建立农村产权流转交易市场体系的研究报告》，并形成了工作方案。今年将积极探索筹建全市农村产权交易市场和农业融资担保机构，力争在章丘、平阴、历城开展土地承包经营权抵押贷款试点。第三，《意见》中多处要求“有关部门要抓紧研究提出规范的实施办法”、“切实加强组织领导”、“选择若干试点，慎重稳妥推进”、“有关部门要尽快提出具体指导意见，并推动修订相关法律法规”等，既表明许多内容仍是思路性、框架性，缺乏实施方案；也表明许多工作仍将遵循“试点——推广、经验——政策”方式，审慎推进。

第四，尚待突破。一方面，《意见》中的不少改革内容都在近年来党中央、国务院的会议和文件中多次强调的，但实践中推进缓慢甚至于原地踏步。如《意见》要求“引导和规范农村集体经营性建设用地入市。在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，加快建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度”。早在2008年十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中就提出“逐步建立城乡统一的建设用地市场”，但实际上基本没有突破性进展。因为城乡建设用地“三同”后，势必要打破目前土地利益固化的格局，影响地方政府融资渠道甚至导致地方政府资金链条断裂，难度极大；而且农村经营性建设用地入市的前提是“在符合规划和用途管制前提下”，也很难操作。目前村庄的规划和用途管制基本是空白，甚至概念都还没厘清。上述这些具体问题都需要逐一破解，要求国土资源管理等相关部门在认真调研和试点的基础上，制定工作方案，制定改革路线图和时间表，真正使改革到落实处。

另一方面，当前的农地改革是一项系统工程，不能单兵突进，必须完善配套。推进农地改革，要按照城乡统筹的思路，构建城乡统一、平等进入、公平交易的土地市场，加强城市土地使用制度改革，建立国有土地资产经营制度和土地融资制度；要改革现行的土地税制，建立与现代社会发展相适应的土地财产税制度；要加快土地管理制度改革，以土地规划、计划、审批等制度改革为重点，逐步建立以权属管理和用途管制为核心的现代土地管理体制。

（作者系中国国土资源经济研究院资源资产与市场研究室主任、研究员）