中国城乡公共资源均衡配置的制度探析

吴丽丽 徐充

[摘要]城乡公共资源的失衡配置源于城乡“二元结构”的制度设计，在公共资源配置上选择了重城市轻农村的发展战略。由于中国存在城乡二元的社会管理制度、城乡不公的财税制度和城市偏向型的公共资源享用制度等，导致中国在公共资源的配置上出现严重的失衡。中国实现公共资源均衡配置的根本路径是改变现有的城乡公共资源配置制度，具体路径是建立城乡一体化的社会管理制度、公平的财税制度和城乡共享的公共资源使用制度。

[关键词]公共资源；均衡配置；制度

[中图分类号]F123[文献标识码]A[文章编号]1000-3541（2014）02-0143-05

[收稿日期]2014-01-04

长期以来，我国公共资源的配置和分配一直重视城市忽略农村，导致了城乡居民在公共资源享用上的不公平，广大农村居民不能公平地享受到基本的公共资源，尤其是落后的农村地区。享有公共资源的基本权益无法得到保障，致使城乡差距进一步扩大，社会矛盾及不稳定因素突显。2013年1月31日，中共中央、国务院正式发布2013年一号文件《关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》，把推进城乡公共资源均衡配置作为我国农村改革发展基本目标和任务之一。实现城乡公共资源均衡配置的制度建设是指为实现城乡居民公平的使用社会公共资源，通过废除和改变现有不合理的公共资源配置的各项制度和政策，建立起公平合理的公共资源配置制度，为实现城乡公共资源的均衡配置提供有效合理的制度基础和政策支持。这种制度的变革和重构有利于实现城乡公共资源均衡配置，使全体国民能够共享公共资源；也为缩小城乡差距、解决“三农”问题及实现城乡一体化提供路径选择。

一、中国公共资源城乡配置的失衡状况

近些年来，政府加大了对三农的投资力度，在公共资源的配置上也进行了适当的调整，加大了对农村的倾斜力度，城乡公共资源的配置失衡有了明显的改观，但我国农村居民对公共资源的享有仍远远落后于城镇，与构建和谐社会的要求还有很大的距离。主要表现在教育、医疗卫生、社会福利和社会保障等方面。具体看，在义务教育方面，城市人均义务教育经费为1 300元，农村同类经费仅为450元左右。在高等教育方面，2010年全国各类高等教育总规模达到3 105万人，全国研究生招生5382万人；随着近几年高等教育规模和招生总量的扩大，农村居民接受高等教育的机会显著增加，但农村居民在国家重点大学的生源相对偏低，特别是某些211、985院校农村与城市生源比例出现28的现象，因此，许多农村学子放弃高考，其他的向上通道也越来越窄[1]（p69）。享有教育的机会和权利关系到人民的基本发展权利，发展权是宪法赋予人民的基本权利，在发展权面前城乡居民应该是平等的。同时，教育公平是社会公平的底线，而目前教育发展的二元结构将会导致底层上升通道受阻，作为弱势群体的农民子女，改变命运的机会减少，社会阶层固化趋势加剧，贫穷将会代际传递，一代穷世代穷，这无疑会加大城乡差距，不利于社会公平发展。在医疗卫生方面，我国八成的医疗卫生资源集中在城市，城市医疗卫生资源中的八成又集中在大医院及大型医疗集团，而农村医疗资源严重不足。截至2012年底，我国城市人均医疗卫生资源的占有是农村的3倍以上，严重影响着农村人口的生存质量。在社会保障方面，我国城市社会保障体系比较完善，而农村社会保障体系还没有建立起来。社会保障制度是人民生存权利的基本保障制度，在生存权利面前宪法又赋予了国民同等的权利。因而完善农村社会保障体系建设是国家维护农民生存权利的基本途径。尽管近几年在推动新型农村社会养老保险、新型农村合作医疗等项目的建设，但其制度覆盖率还比较低，许多人还被排除在社会保障制度之外。在社会福利方面，我国社会福利制度是以单位和户籍制度为标准，住房、养老、退休金等制度都把农民排除在社会福利制度之外。其他公共资源的配置在制度设计上也存在很大的城乡二元性。

城乡公共资源均衡配置制度是缩小城乡差距的重要手段，失衡的城乡公共资源配置制度将会进一步拉大城乡居民的收入差距，导致城乡发展更加失衡，不利于国家提出的城乡一体的实现。与公共资源配置制度设计较好的国家相比，我国公共资源配置制度在缩小城乡发展差距和推进社会公平方面上的作用还不明显。在我国，城市特别是大城市，是一个地方的政治、经济和文化中心，在公共资源配置政策的设计和制定过程中，将首先考虑城市特别是大城市的利益，导致我国公共资源配置长期向城市倾斜，忽视了农村政治、经济、文化的建设和发展，这种以城市为中心的城乡公共资源配置制度进一步加剧了城乡发展不平衡，制约了城乡一体化的实现及社会的稳定发展。

二、推进城乡公共资源均衡配置的必要性

公共资源作为一种全民共享的社会资源，在公共资源的分配和使用上应保证其公平性和公正性。“社会公正反映人们所追求的社会利益关系，是社会的基本价值和准则，社会公正在公共资源配置领域中的实践内容就是均衡化；社会公正是一种涉及经济、政治、社会和文化各个领域的良好社会秩序，其实质是各社会主体在享用公共资源中的地位与占有比例的公平性和平等性。”[2]（p130）随着我国改革开放的深入，我国经济的规模和经济的发展程度都有很大提升。在经济提升的同时，我国城乡发展差距和收入差距也越来越大。城乡收入和发展差距的扩大原因很多，但最直观的原因就是城乡公共资源配置处于失衡的状态，公共资源配置制度设计缺乏公正性。2012年我国国内生产总值519 322亿元，中国公共财政收入117 210亿元，我国已经具备实现城乡公共资源均衡配置的经济实力，依据社会公平和公正理念设计城乡公共资源配置制度已迫在眉睫。正如吴忠民教授所说：“依据社会公正理念设计的基本制度对于处在弱势地位的社会成员能够予以必要的帮助，尤其是对于在改革开放与发展过程中付出代价过大一方的社会成员，应当予以相应的补偿，使之不仅能够保证其人的尊严，而且能够共享社会发展所带来的益处；这样的制度有助于减少社会成员、社会群体之间的隔阂，最大限度地消除社会的离心因素，增强人们对社会的普遍认同，形成社会群体之间、社会成员之间的相互信任感，进而提升社会成员之间相互合作与相互依赖的程度，增大社会的整合性。”[3]（p37）我国公共资源配置制度设计从一开始就以城市为中心，公共资源配置向城市倾斜，从而使制度从设计之初就体现出了人为的倾向性，缺乏公平性和公正性。“世界上不可能有绝对的公平，但国家和社会应实现社会成员的相对公平，或尽可能地减少不公平。”[4]（p37）“在平等中注入一些合理性”[5]（p116）。因此，实现城乡公共资源均衡配置的制度是对以往公共资源配置制度设计中存在问题的一种修正，使公共资源配置制度在整体上更具有公正、公平性，从而促进整个社会的和谐发展。

城乡公共资源均衡配置作为我国改革与发展的一个全局性问题， 中共中央、国务院正式发布2013年一号文件《关于加快发展现代农业 进一步增强农村发展活力的若干意见》，把推进城乡公共资源均衡配置作为我国农村改革发展基本目标和任务之一，通过建立和完善城乡公共资源均衡配置制度逐步改变城乡二元结构，进而加快推进城乡一体化建设。由于中国长期推行重城市轻农村的发展战略，导致城乡经济、社会、文化等发展的严重失衡，并呈现继续扩大趋势，这已经成为当前我国政治、经济生活中最突出的矛盾之一。根据《中华人民共和国2011年国民经济和社会发展统计公报》发布的数据，2011年城镇居民人均可支配收入为21 810元，农民人均纯收入为6 977元，城乡居民收入差距达到313倍。因此，缩小城乡差距、推动城乡一体化发展就成为国家和政府的重要任务之一，实现城乡公共资源均衡配置是实现这一战略的重要手段。三、实现城乡公共资源均衡配置的制度性障碍 新中国建立初期，由于国经济发展水平较低、经济基础薄弱，政治制度得不到西方国家的承认等原因的存在，我国在发展路径上选择了城乡“二元结构”的战略格局，在公共资源配置上选择了重城市轻农村的发展战略。改革开放以后，虽然经济迅猛发展，但相对于经济的快速发展，城乡公共资源均衡配置制度建设却相对滞后，农村享有公共资源的水平较低。其原因主要有以下几个方面：

第一，城乡分割的二元社会管理制度。我国实行城乡分割的二元经济结构，一直实行“以农补工，以农促工”的非均衡发展战略，在公共资源的享有和利用上进行了身份和制度上的限制。首先，户籍制度。户籍制度是造成城乡公共资源失衡配置的重要制度因素。为了降低农村人口对公共资源享有和利用的机会，通过建立户籍身份制度对农民进行制度约束，把户籍身份制度作为享受公共资源的前提条件，把享有国家教育资源、医疗卫生资源、社会福利、社会救济等资格和标准和户籍制度相挂钩，作为使用公共资源的基本条件。户籍制度在一定程度上具有世袭性的成分，后代的户籍身份性质往往取决于上一代的户籍身份性质，进一步固化了公共资源配置的不均衡性，于是形成了近乎延续至今的阻碍城乡公共资源均衡配置的制度框架。其次，经济制度。一方面，国家通过工农业产品的“剪刀差”，实现财富向城市转移，使农村的经济基础变得更差；另一方面，国家通过土地政策的推行，建立工业园区及变卖土地，获取了大量的财政收入，但也造成了许多失地农民的出现，使得农民的生存空间越来越小。同时，城市对农村人力资源的吸引也导致了城乡发展的不平衡，城市的优势使农村大量的优秀人力资源流向城市，农村失去了迅速发展的人力资源优势。最后，社会保障制度。社会保障制度是保障人民基本生存权利的制度。在我国，目前城市社会保障体系比较完善，而农村社会保障体系还没有建立起来，特别是作为解除人们生存后顾之忧的社会保险制度，大量农村人口基本被排除在制度之外，减少了农民享有和利用公共资源的机会。

中国城乡分割的二元社会管理制度的严重性和复杂性，决定了城乡公共资源均衡配置的内涵。城乡公共资源的均衡配置是在完善和推动城乡社会管理制度一体化过程中，通过调整公共资源的配置制度使其趋于均衡，使城乡居民公平的使用公共资源，共享公共资源发展成果。通过改变城乡二元的社会管理体制，逐步打破城乡之间的经济、政治、文化分割对立的状况，实现城乡在公共资源配置上的均衡发展，最终实现城乡一体化发展。

第二，有待完善的财政制度。根据财政分权理论，全国性公共资源的建设和发展由中央政府来提供财政支持，地方性公共资源的建设和发展是由地方财政来负责，对于跨区域性的公共资源的建设和发展由中央财政和地方财政共同来提供，或几个地方政府联合提供和建设。但在实践中，中央与地方政府在农村公共资源提供和建设上的责任划分不尽合理。一方面，表现为中央政府和地方政府在公共资源的提供和建设上的责任划分不清。在公共资源的提供和建设上责任的划分过于宽泛，中央政府与地方政府的责任不够具体清晰。对于中央和地方各级政府提供和建设公共资源的交叉责任划分上存在很大的模糊性，难以准确判断责任归属。一旦出现责任上的争议，只能依靠上级政府的决断或者在相关政府之间进行博弈来解决，解决方式缺乏科学依据；另一方面，中央与地方政府在提供和建设公共资源上责任错位，大部分公共资源的提供和建设由县级政府承担，如义务教育、社会福利、医疗卫生、社会保障等，增加了基层政府的财政负担。

现行“分税制”财政体制是制约城乡公共资源均衡配置的最大瓶颈。中央政府与地方政府之间的事权与财权的不协调，导致地方政府特别是县乡级地方政府的财政收入得不到有效保障，在推动农村公共资源的建设上常常力不从心。因此，事权下移、财权上移，导致政府间财权事权不对称，地方政府公共资源提供和建设资金不足。2011年，中央和地方财政支出共109 24779亿元；其中，中央政府支出16 51411亿元，地方政府支出92 73368亿元，地方政府占中央和地方支出总额的849%。如下图所示，大量的公共资源项目的提供和建设支出在地方政府财权和事权上的不对称，将会导致地方政府的财政压力越来越大，特别是县级政府的财政压力。这将制约城乡公共资源的均衡配置，严重影响到农村公共资源供给的数量和质量。

项 目单位：亿元国家财政支出中央地方一般公共服务10 987789030110 0847国防6 027915 8296219829公共安全6 304271 037015 26726武装警察1 082027895729245教育16 497339990515 4982社会保障和就业11 109405024810 6069医疗卫生6 4295171326 35819环境保护2 6409874192 56679城乡社区事务7 6205511627 60893农林水事务9 93755416569 52099住房保障支出3 82069328823 49187 资料来源：《2012中国统计年鉴》（中国统计出版社，2012年版）

第三，城市偏向型的使用享有制度。我国的政府层级结构是一种“树结构”，共有中央、省、市、县、乡（镇）五级政府，而县、乡（镇）处于结构的最下端。与这种结构相对应的公共资源的配置制度也是一种“至上而下”的建设和提供机制。理论上下级政府一般听命于上级政府，在公共资源的配置上，一般上级政府会优先考虑政府所在地的利益，优先使用和享有公共资源。所以，在一些大中城市投资上亿元搞城市广场、城市美化等形象工程时，许多农村的孩子还在危房里读书，一些农民的基本温饱问题尚未解决。同时，城市又是当地的政治经济中心，地方政府领导政绩的考核往往是以城市的经济发展和稳定为目标，于是地方政府领导把工作重心投入到见效快、易出政绩的短期城市建设上去。

新中国建立初期，我国实行城乡分割的二元经济结构，一直实行“以农补工，以农促工”的非均衡发展战略，一般是工业发展的战略，最后演变成城市优先发展的战略。在这种战略指导下城市居民优先使用和享有公共资源的配置，至今这种格局没有得到太大改观。例如，在社会保障方面，2011年，全国城镇职工基本养老保险、城镇基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险的参保人数分别达到284亿人、473亿人、143亿人、177亿人、139亿人。而农村社会保障制度建设，还仅仅停留在新型农村社会养老保险的试点和新型农村合作医疗的推广上，保障层次和水平差距较大。在公共基础设施投资和建设方面，我国城市在高速公路、基础教育、电讯设备等都比较发达，而农村建设相对比较滞后，甚至西部许多农村在这方面的建设上还处于空白状态。这种在公共资源分配方面上重城市轻农村分配理念，严重制约着农村经济社会的发展，同时也进一步拉大了城乡公共资源在总量和质量上的差距，成为实现城乡公共资源均衡配置的制度障碍。

第四，失衡的公共资源供给制度。我国公共资源的供给机制基本上还是一种典型的计划垄断型供给机制，20世纪90年代以来，我国开始进行行政权力逐步退出经济控制的改革，公共资源供给自主权得到一定程度的加强，但并没有从根本上改变附属于政府的地位。公共资源的供给制度仍带有严重的传统供给色彩[6]（p198）。在制度惯性的作用下，公共资源供给失衡的状况没有得到有效的扭转。主要表现在以下几个方面：首先，农村公共资源的供给存在不足，特别是基础性公共资源的供给不足。在许多农村特别是西部地区的农村电力、通讯、垃圾处理、街道照明、路桥建设等还处于空白状态，严重制约乡村经济的发展和人们生活水平的提高；其次，区域间公共资源的供给严重失衡，不足和过剩同在。在我国市场经济建设过程中，由于地理位置、资源拥有、中央政府政策支持的不同，出现了经济发展的区域差距，也在一定程度上形成了“诸侯经济”的局面。例如，长三角、珠三角地区经济发展速度较快，地方政府财政实力较强，这些地区公共资源供给相对比较丰富，甚至有些农村已经超过发达国家的供给水平，甚至公共资源供给过剩，而在我国中西部地区农村公共资源供给表现出严重的供给不足。因此，互补协调、不统一的公共资源供给制度严重制约着我国公共资源供给的总体水平及均衡发展。最后，公共资源供给的城乡失衡。城乡公共资源供给一直以“城乡分供，一国两策”为依据，将公共资源的提供重心放在城市的供给之上，使得公共资源供给变得很不公正，农村公共资源供给严重不足。

四、促进城乡公共资源均衡配置的对策选择

第一，打破城乡二元社会管理制度，建立城乡一体化的社会管理制度。实现城乡公共资源均衡配置是推动城乡共享公共资源的重要组成部分，要实现这一目标，必须从整体制度安排上改变城乡二元结构的社会管理制度，建立城乡一体化的社会管理制度。我国城乡二元结构是导致城乡公共资源失衡的重要原因，同时，这一结构的存在也将导致城乡公共资源配置失衡局面的进一步扩大。目前，实现城乡公共资源均衡配置，应该在制度设计上进行调整，在公共资源的享用上要把城市和农村作为一个有机的整体来考虑，跳出原来以二元社会管理制度来享有公共资源的制度框架。

首先，打破传统以户籍制度作为享用公共资源多少的标准，建立城乡一体化的户籍管理制度。传统的户籍制度是导致城乡公共资源二元结构形成的最重要的制度之一，例如，对于基础教育的接受、医疗资源的享用、住房待遇享有、社会保障的提供等都与户籍制度有着密切的联系。改革户籍制度，逐步取消户籍制度对人们享有公共资源权利的影响，使全体国民能够平等、公正的共享公共资源，摆脱户籍的限制，取消城乡二元化的户籍制度，实行全国统一的公民身份，逐渐消释歧视性身份所演化成的一种社会伦理。其次，在经济制度方面，改变原来的经济发展模式，振兴农村经济。从制度上消除城乡“剪刀差”，强化政府对农村、农业及农村经济发展的支持力度，通过工业反哺农业制度的实施，切实推进农业产业化、乡镇企业、城乡经济一体化等方面的发展。在土地商业化的推进过程中，要充分考虑到失地农民的实际利益，充分保障农民对土地的基本权利和收益。在人力资源方面，国家通过政策鼓励优秀的青年去农村就业和创业，为农村、农业及经济的振兴提供良好的人才基础。最后，推进社会保障、社会福利等制度的一体化建设。在社会保障、社会福利等公共资源的享用上实现同等的国民待遇。

第二，实现城乡公共资源均衡配置的财税制度。实现城乡公共资源的均衡配置，关键在于确保政府在财税制度上责权的对等及农村公共资源的建设和提供的资金保证。中央政府和地方各级政府在公共资源的提供和建设中，应保证政府间责任清晰，分工明确。中央政府还应以实现城乡公共资源均衡配置为重点，强化再分配职能。对于中央和地方各级政府提供和建设公共资源的交叉责任划分上要具体，要有准确的责任归属，一旦出现责任上的争议，要有明确的政策和制度作为解决争议的依据。同时，纠正中央与地方政府在提供和建设公共资源上责任错位的问题，改变农村大部分公共资源的提供和建设由县级政府承担的现象，增加中央政府和省市级政府在义务教育、社会福利、医疗卫生、社会保障等方面的财政支出。

财政是公共资源建设的物资基础，必须深化财政管理体制改革，使县乡级政府真正具备相对独立的预算和财务管理权力。突破“分税制”财政体制对城乡公共资源均衡配置的制约。要逐渐完善省以下分税制财政管理体制。给予乡级财政一些基本的独立税种收入，确保县乡级基本的财政收入。建立健全政府财力分配机制、完善各级政府转移支付制度是增强地方政府财力，实现城乡公共资源均衡配置的重要途径。在明确地方各级政府收入划分格局的基础之上，完善地方各级政府财政转移支付制度，改善县级、乡级政府财政困境，增加上级政府对县级政府的财政支持，为县级政府提供和建设公共资源提供充足的资金保证。实现城乡公共资源的均衡配置，加大对农村公共资源项目的建设和提供是一项任重而道远的任务，必须有各级政府对农村公共资源项目的建设提供稳定持续的财政支持，把对农村公共资源项目建设的财政支持变成制度性的安排，以保证把更多财政资金投向农村公共资源项目的建设和提供之上，满足农村居民对公共资源的需要。

第三，改变城市偏向型的使用享有制度，实现城乡公共资源共享。以城市为中心的公共资源分配制度必然造成城乡公共资源享用的不公平。要实现城乡公共资源均衡配置，必须调整当前向城市倾斜的分配格局，建立工业反哺农业、以城带乡的长效分配机制。进一步完善公共资源享有和分配制度，将更多的财政资金用于农村公共资源的建设和提供上。改变城市偏向型的使用享有制度，实现城乡公共资源共享，关键是从农村自身对公共资源项目的需要出发，建立农民对公共资源的需求表达机制，给予农民充分参与公共资源建设和提供的流畅渠道，使政府对公共资源的提供和建设建立在农民需求意愿的基础之上，以此增加农村公共资源的有效建设和提供，实现城乡公共资源共享。

公共资源作为全民共享的一种资源，要实现城乡公共资源的均衡配置。在观念层面，国家应确立建设以公平性为原则的城乡一体化公共资源均衡配置的有效制度作为实现城乡公共资源均衡配置的长远目标。在行动层面，在公共资源均衡配置制度的制定与实施过程中，中央与地方政府应真正承担起为农村建设和提供公共资源的责任，加大对农村公共资源建设资金投入，明确中央、省、市、县、乡镇各级政府的具体责任，找到城乡均衡建设和享有公共资源的制度约束，实现城乡公共资源的均衡配置。

第四、完善公共资源供给制度。随着我国社会市场经济的发展和城乡一体化建设进程的加快，对农村公共资源供给也不断增加，但由于城乡二元的公共资源供给制度的存在，我国农村公共资源的供给相对于城市还比较滞后，无法满足农村发展和城市一体化的要求。所以，实现城乡公共资源的均衡配置首要条件是建立均衡的公共资源供给制度。主要从以下几个方面予以加强：首先，加大对农村公共资源供给的数量，特别是基础性公共资源的供给。我国长期以来实现重城市轻农村的发展战略，以城市为中心的发展策略形成了城乡极不平衡的公共资源供给制度，从而剥夺了农村居民与城市居民共享国家公共资源的基本权利，也造成了农村公共资源供给数量的长期不足，特别是基础性公共资源的供给不足。因此，要调整在公共资源供给中的城乡比例，加大对农村公共资源数量的供给。特别是农村地区的电力、通讯、垃圾处理、街道照明、路桥建设等基础性公共资源的供给，这些公共资源的供给是确保农村居民生存权和发展权的基本基础。其次，要调整公共资源供给结构，实现区域间均衡发展。我国农村公共资源供给的结构失衡、浪费严重还表现在区域间的失衡上。一些地区的农民供给出现了过剩，甚至浪费的现象，另一些地区则出现了公共资源的严重不足。一些地区的农村开始建设广场、长廊、花园、歌舞剧院等项目时，还有许多地区的农民生活在泥泞路、煤油灯、漏水房等状况之中。因此，应加强对公共资源供给的统筹，实现公共资源的均衡供给，避免公共资源供给过剩造成的浪费。在农村总体公共资源供给相对不足的情况下，中央政府要加大对公共资源配置的调整力度，要以更为长远的社会效益作为价值取向，实现区域公共资源供给的均衡发展。最后，要调整公共资源供给的城乡比例，使其供给制度适当向农村倾斜。我国将有限的资金用于城市公共资源的建设和提供上，使得城乡公共资源发展出现严重失衡，农村公共资源供给严重不足。与城市居民相比，在公共资源的享用方面农村居民与城市居民没有得到相同的权利，极大地损害了农村居民的权益，加大对农村公共资源的供给力度也是有效解决这一问题的办法。因此，加大城市支持农村的力度，实现工业反哺农业，增加对农村公共资源供给，在增加公共资源供给绝对量的同时，更要注重农村公共资源供给所占的比例。

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[5]阿瑟·奥肯平等与效率：重大的抉择[M] 北京：华夏出版社，1999

[6]董礼胜中国公共物品供给[M] 北京：中国社会出版社，2007

（吴丽丽：吉林大学博士研究生；徐充：吉林大学教授，博士生导师）[责任编辑冒洁生]