科左后旗土地利用与资产管理问题之我见

姜禹光　邱斌

摘要：本文通过对科左后旗土地利用现状及土地利用特点进行阐述和分析，总结了科左后旗土地利用与资产管理中存在的问题，地广人稀土地质量不高、房地产整体结构单一、持续发展阻力增加、土地利用总体规划与城市总体规划及相关规划衔接不够完善、城镇建设供给引导需求的机制没有建立起来、资源开发利用过程中对环境的破坏与可持续发展之间的矛盾，依据目前状况从六个方面对加强土地资产管理进行了建议。

关键词：科左后旗 土地利用 资产管理

自1987年2月28日，中华人民共和国劳动人事部、国家土地管理局联合发出了《关于建立健全土地管理机构若干问题的通知》后，我旗于1987年11月成立了土地管理局，历经了二十几载的变迁，从当初十几个人的土地管理局到现在一百多人的国土资源局，有了翻天覆地的变化。土地不仅是资源，更是一笔巨大的社会财富和一项重要的财政收入。已经有不少地方政府出台了相关的土地资产管理办法。大家都在对怎么管理怎么应用这样一笔巨大的资产而根据地方实际做出相应的对策与方法。

一、科左后旗土地的基本情况

（一）土地利用现状

我旗土地总面积约11，500平方公里，人均占有的耕地、草地、林地分别是全国人均占有量的6.6倍、4.2倍和4.1倍。根据2013年土地利用变更调查结果，全旗耕地24.7149万公顷（3，707，235万亩）；园地43.24公顷（648.6亩）；林地17.9294万公顷（268.9412万亩）；牧草地59.3289万公顷（889.9335万亩）；居民点及独立工矿用地2.5739万公顷（39.6085万亩）；交通运输用地1.5598万公顷（23.3969万亩）；水利设施用地1.3175万公顷（19.761万亩）；其余为未利用地。与2010年相比，耕地面积增加0.026%，林地面积减少0.28%，牧草地面积减少0.21%，居民点及独立工矿用地面积增加2.48%，交通运输用地面积增加7.2%，其他用地面积增加0.11%。

2013年全旗耕地净增加91公顷（1，365亩）。

（二）土地利用特点

科寿后旗耕地、林地、牧草地分别占全旗总土地面积的21%、15.6%、51.6%。是以畜牧业经济为主体，农业比重比较大，属于典型半农半牧地区。地貌特点为固定沙丘、半固定沙丘相结合，沙丘类型多样，地形起伏较大，坨甸相间分布，并且许多地段呈现沙丘、农田和牧场交错。科左后旗2013年末现有耕地面积247，149.0公顷，土地利用总体规划中耕地面积228，421.26公顷，现有耕地面积较土地利用总体规划中耕地面积多18，727.74公顷。2013年内耕地增加91公顷，基本实现了占补平衡。居民点及独立工矿用地面积2013年增加37.49公顷。

二、土地利用与资产管理中存在的问题

土地收益是财政收入的重要组成部分。在计划经济条件下我国长期实行单一的土地资源管理，土地使用无偿无限期无流动土地几乎完全丧失了它的资产属性。加强土地管理，深化土地使用制度改革，改变过去无偿无限期使用土地的制度，在国家宏观调控下，通过市场优化配置土地资源，建立与社会主义市场经济体制相适应的土地市场体系，是我国整个经济体制改革的重要内容，也是加强耕地保护、落实土地基本国策的重要手段。土地使用制度改革，使土地的资产属性显化，土地作为生产要素逐步进入市场用地变为有偿有限期有流动。现阶段我旗在土地利用与资产管理中存在的问题有：

（一）地广人稀，土地质量不高

科尔沁左翼后旗处于辽宁、吉林、内蒙古交接的松辽平原西部边缘地带，除东邻东、西辽河交汇处有占总面积不到3%的冲积平原处，其余全部为沙坨草甸交错、沙丘连绵，以沙地沙丘为主要特征。境内海拔最高为308.4米，最低为88.5米，呈现由西南向东北的岗状沙丘，再向东南冲积平原倾斜的地形。南、北、东三面均为平原环境，西部与科尔沁沙地接壤，位于科尔沁沙地的东南边陲，是科尔沁沙地的主要组成部分。虽说牧草地占总土地面积的51.6%，但很大一部分由于近几年风化、自然灾害和过度放牧加大放牧强度，超过牧地应有的载畜能力，导致牧地受到破坏，植物丧失繁殖能力等原因造成沙化严重。牲畜饲料产量低，不能满足高数量牲畜对饲料的需求。耕地大多已被划为基本农田保护区，因土地质量低，大多数靠天吃饭，总体产量不高。需提高耕地和牧草地质量。近年来，我旗在土地整治方面加大了力度，已日见成效。

（二）房地产整体结构单一，持续发展阻力增加

从总体上讲，科左后旗近年来开发的房地产绝大多数是商住两用综合楼，形成了住宅区里有商业，商业区里有住宅，大部分的黄金地段更是如此，从而弱化了城市的整体功能分区，降低了城市中心地段土地资产的利用效益，提高了城市进一步发展的成本。况且大部分商业门市房都是一家一户的小规模形式，缺乏有规模、上档次的大型商服中心，分散了商业经营者，弱化了商业的整体竞争能力，加大了经营成本，造成了科左后旗商服业经营分散、服务单一、档次偏低而价格偏高的不利局面，加之科左后旗市紧邻通辽市和沈阳市，公路、铁路交通便利，在一定程度上加剧了科左后旗本身形成的购买力大量流向通辽市和沈阳市的现状。

（三）土地利用总体规划与城市总体规划及相关规划衔接不够完善

在现行的体制下，土地利用规划和城市规划分别由国土部门和规划部门编制，这两个部门在行政上是同级单位，有各自独立的行政上级单位，在规划编制过程中均接受其直接上级行政部门的指导和监督，规划编制工作均在自己的行政体系内完成。在这种相对封闭的空间内国土部门与规划部门彼此缺乏应有的有效沟通，也缺乏进行沟通的内在动机。无论是土地利用规划，还是城市总体规划，人口和用地规模都是最基本的规划用地指标，这两项最基本的指标在两个规划中没有统一，在统计口径上达不成一致，规划的协调与对比、实施就无从谈起。实际上，建设部和国土部关于人口指标的描述有较大差异，建设部[1998]161号文件规定：“城市人口包括居住在（规划）建成区内的非农业户籍人口、农业户籍人口和1年以上的暂住人口。”国土资源部的《县级土地利用总体规划编制规程》中规定：“城镇人口应为城镇范围内的常住人口的总和，不包括流动人口。”不难看出，前者所称人口的范畴显然要比后者大。而人口指标是确定一定区域和城市经济发展和用地安排的重要指标，由此造成的两个规划的实施难度和协调难度可想而知。在编制城市总体规划时，人均建设用地指标的选取是依据（GBJ 137-90）进行遴选的。不考虑规划期年耕地水平和规划目标年耕地保有量。而土地利用规划中人均建设用地指标分为城镇居民点用地指标和农村居民点用地指标。在编制过程中为保证耕地总量动态平衡，建设用地总量和均量都要受到耕地保有指标的限制。“两规”的这种不协调性与差异性不仅对理论研究形成了障碍，还浪费了社会资源，在规划的实际操作中也存在诸多争议，因此需要从理论和实践两个方面来寻找解决问题的方法。

（四）城镇建设供给引导需求的机制没有建立起来

项目建设、旧城改造由开发商自行选址，没有充分发挥土地供应计划和城市总体规划的作用，造成了政府土地供应计划和城市总体规划只能被动适应的不利局面。

（五）资源开发利用过程中对环境的破坏与可持续发展之间的矛盾

可持续发展的重要标志是资源的永续利用和良好的生态环境。国土资源与生态环境是密不可分的一个整体，因此，国土资源开发利用过程中，不可避免地对生态环境产生不良的影响。

三、加强土地资产管理的政策建议

（一）以规划、计划为先导，把握经营城市的主动权

在珍惜和合理利用土地资源，切实保护耕地的同时，加强城市土地资产的经营管理，最大限度地发挥土地资产的价值作用，确保土地资产的保值增值，是全面实施城市化战略，加快城市化进程的基本前提。城市土地的合理使用和土地市场的建设，关键在政府。经营城市土地的主体是政府和土地使用者，政府在城市土地经营中应处于支配地位。政府要管好土地资源和资产，最关键的是必须坚持对建设用地的用途管制和集中统一管理。有的地方政府专门成立了土地资产管理部门，非常值得我们学习和借鉴。规划、经委、国土、城市建设等相关部门应密切配合统一制定科学的年度供地计划，对挂牌、拍卖和招标出让的地块用途、位置、面积做出统一规划，严格保证年度供地计划的实施，实现对城市规划区内土地的统一规划、统一征用、统一储备、统一配置、统一管理，逐步建立“一个机构办，一个渠道进，一个池子蓄，一个龙头出”的土地资产经营管理模式，做到政府“一支笔”审批，土地行政主管部门组织实施。

（二）以储备为手段，确保政府垄断土地一级市场

进一步加大土地征用及收购储备工作的力度综合运用行政的、经济的、法律的手段，切实加强政府对土地一级市场的高度垄断，推行净地出让，启动政府土地储备机构，建立土地集中统一供应的有效机制。政府通过对土地的储备，再适度开发后，根据市场供需情况，分批次投放市场，逐步形成所有建设用地都由土地储备机构收储，所有使用的建设用地都由土地市场供应的格局，真正形成“一个渠道进水，一个池子蓄水，一个龙头放水”的土地供应运行机制。具体操作中要抓好以下几方面：一是选择好收购储备地块。对区位条件好、增值效益明显的地块优先储备，尽快入市变现；对区位偏僻，在市场中难以很快变现的地块可以采取协议储备和信息储备的方式。二是合理确定土地收购价格。对于交易价格明显低于市场价格的土地交易行为政府应行使法律规定的优先购买权；三是建立土地储备资金保障机制。土地储备资金属于政府专项资金，在资金的运作上应主要以财政投入为主、以储备收益金为补、以银行贷款为辅的做法。自2013年以来，我旗土地储备工作已渐入轨道，从资金保障到选择收储地块都进行积极争取和落实。

（三）严格控制建设用地增量，盘活存量

严格控制土地供应总量，实行有计划供地。要制定土地利用年度计划，控制增量建设用地供应。要通过政策引导，运用市场机制，盘活存量土地资产，促进土地资源的高效集约利用。要优先保证国家和省市重点建设项目、基础设施建设、高新技术产业及重点招商引资项目用地。进一步健全完善公开、公平、公正和规范有序、高效运转的土地市场运作机制，严格控制建设用地供应总量，才能充分发挥市场配置土地资源的基础性作用，提高城市土地利用率，实现土地资产价值的最大化。严格土地用途管制，实施有计划供地严格执行土地利用总体规划和城市规划。应从以下三个方面对城市建设用地供应总量进行控制：

1 优化土地利用结构。在城市土地中价值量最大，能为城市政府带来最大收益的土地是房地产用地，但在控制建设用地总量的同时，必须优化土地利用结构，没有结构的优化，总量的控制就不可能从根本上解决。房地产用地也必须严格控制土地供应总量，优化土地利用结构，充分考虑市场需求，城市规划区范围内的各类建设用地，必须严格按规划用途开发使用。根据市场的销售情况，确定适度紧缩的土地供应量，对房地产市场起到供需平衡，避免大幅起落。如果总量和结构出了问题，会严重影响城市经济的正常运转。政府不仅在土地收益上不能得到应得的，还会带来银行不良贷款、闲置土地和大量的空置房。各类建设用地都要根据年度计划，明确供地数量、位置、用途，严禁计划外用地。要特别加强各类园区建设用地管理，纳入供地计划，严格审批手续，保证园区建设用地健康有序。

2 确立合理的城市发展战略。近年来，国家在土地宏观调控上给予高压，根据“十一五”规划纲要，全国耕地面积必须确保不低于18亿亩。要充分利用土地交易市场，定期发布供地计划及相关政策、信息，实行政务公开，接受社会监督，切实提高政府供应土地的透明度，提升土地市场的运作水平。实践证明，一个城市能不能持续、快速、健康地发展，大思路非常重要。如果大决策比较正确，城市发展就会越来越顺利；而领导者指导思想的偏差一定程度上会影响城市的发展。城市发展要走上低风险、高效益的道路，必须研究清楚城市自身的特点，要有“不求最大，但求最好”的经营理念，从而对城市有一个科学定位和规划。

3 立内涵挖潜的发展思路。充分利用城市建成区范围内已有的资源，重点应对旧城进行改造，重点进行城乡结合部的整治。因此，要考虑城市的可持续发展，经营城市土地应注重存量土地的整理和盘活。

（四）提高单位土地面积的投资强度和容积率水平

一是按标准供地。严格执行国土资源部、内蒙古自治区、通辽市、科左后旗出台的相关用地标准文件，对具体项目把握用地规模；二是公开、公平、公正供应土地。《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》明确提出：为体现市场经济原则，确保土地使用权交易的公开、公平和公正，各地要大力推行土地使用权招标、拍卖。国土资源部颁布的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》和《协议出让国有土地使用权规范》，是进一步完善国有土地出让制度、切实解决国有土地出让中存在问题的需要。公开供地不仅可以充分显化土地的资产价值，更能保证政府供地的公平性，在实际工作中有了统一出让程序和标准，更便于规范操作；三是激活利用率低下的土地。土地的恰当利用极为重要。尤其是原有工业用地，面积大、产出低，对城镇内部工业用地在符合城市规划的前提下应该通过二次开发、主体调整、协议转让办法，提高其利用率，国家出台的工业用地最低限价标准也是在提高工业用地门槛，限制工业用地圈占土地。四是严格执行国家制定的土地利用强度和投资强度标准。对工业用地国家专门出台了工业用地控制指标，根据投资强度及投资项目的不同对工业用地面积进行控制。商业、住宅用地都要严格执行相应的用地标准，鼓励节约集约用地，建立相应的奖罚机制。

（五）坚持内部会审，集体决策

积极推行政务公开和内部会审制度。各级政府及土地行政主管部门要将办事制度、标准、程序、期限和责任向社会公开。农用地转用、土地征用、建设用地审批以及土地资产处置、供地价格确定等，土地行政主管部门一律要实行内部会审，集体研究。

（六）坚持规范管理，政务公开

加强国有土地资产管理、监督，确保国有土地资产保值增值，是一项重要工作。各级人民政府和国土行政管理部门要加强制度建设，规范行政行为，建立健全国有土地资产管理、监督机制，从制度上杜绝土地资产流失和腐败行为的发生。坚持政企分开，政事分开。土地行政管理部门一律不得兴办房地产开发等企业。土地估价、土地勘测、土地交易代理等中介服务机构必须与行政机关及其所属事业单位脱钩。

严格建设用地项目供地备案和土地资产处置备案制度，实行备案审查，依法监督建设用地审批和国有土地资产处置行为。建立建设用地信息发布、土地登记资料和地价可查询制度。