失控的“独立王国”？

徐小康

在名义上，地方粮食主管部门对粮食收购负有监管责任。而实际上，自国家进行粮食经营体制改革之后，储备系统与粮食局分开，中储粮的人事、财务、业务统统独立于地方，在河南更是如此，中储粮河南分公司在李长轩的治下，俨然成了一方独立王国

中储粮河南分公司贪腐案件始于2011年。2011年11月，中储粮周口直属库原主任乔建军携款3亿多元外逃，检察机关立即介入侦查。有一个广为人知的故事是周口直属库工作人员去查处一个民营库，走在半路上就接到了直属库主任乔建军的电话，让他到另一个粮库去查看。事后乔还训斥这位下属，“该查的不查，不该查的你查什么？”

乔建军不过是贪腐军团的冰山一角，目前，检察机关已立案查办110人。其中，涉及中储粮河南分公司干部员工81人，包括中储粮河南分公司原总经理李长轩、原副总经理杨宏杰以及26名直属粮库主任等处级干部。

那么，屡爆贪腐案的中储粮河南分公司是怎样的一个机构？为何会在粮食收购、储备、轮换上出现多处漏洞，这得从中储粮的“出身”说起。

中储粮的前世今生

中储粮的成立和我国粮食储备制度的变革是分不开的。

上世纪80年代初期，国内粮食大丰收，导致农民出现“卖粮难”问题，严重挫伤了农民种粮的积极。

1990年，粮食再次丰产。为了避免出现谷贱伤农的局面，稳定粮食市场，中央决定建立国家专项粮食储备制度。在国家层面，成立了国务院的直属机构国家粮食储备局。在地方层面由各省人民政府根据实际情况建立地方粮食储备，调剂省内市县间的粮食市场。

虽然成立了国家粮食储备局，但具体的储备任务则是委托给地方粮食部门。一时间，粮站、粮库、粮管所遍布全国。而且这些部门都归地方管，形成了省市县分级管理的体制。

由于地方粮食部门一方面负责储备粮的行政管理，另一方面又参与储备粮的购销，产生了诸多问题。

首先是行政管理和储备粮经营合一造成粮食部门监守自盗。以次充好，盗卖储备粮频出，结果1990年到2000年，粮食系统亏损挂账达到3000～4000多亿。给中央财政带来了沉重的负担。

第二是地方粮食部门存在盈利冲动，粮价上涨时捂粮惜售，粮价下跌时拒不敞开收购。导致1994年粮价大涨，1997年粮价大跌30%。没有发挥调控政策稳定市场，保护农民利益的作用。

第三是地方粮食部门掌握所有的粮食指标，垄断粮食储备业务。导致一旦地方粮食部门和私商勾结，就通过空买空卖骗取国家储备粮补贴，即转圈粮。另一方面，地方粮食部门为了掩盖贪腐虚报粮食数量。

在这样的体制下，中央政府既掌握不到真实的粮食储备，又难以调动粮食储备平抑粮价。时任总理朱镕基开始酝酿改革粮食储备制度。

2000年，国家粮食储备局正式被拆分。一是成立国家粮食局，负责粮食的行政管理工作。二是成立中央储备粮管理总公司，负责中央储备粮的管理工作。

中储粮作为独立的法人公司自负盈亏，避免了原来中央财政兜底的重负。另一个重要的改革就是将分级管理体制改为垂直管理。中储粮总公司对储备粮管理负总责，直属库负责具体的储备粮购销。直属库的人财物由总公司直接管理，而派驻各地的分公司负责监督辖区内的储备粮业务，从而实现对储备粮的统一管理。

在新体制下，中央储备粮的购销计划主要由国家发改委制定，然后下达中储粮，由它负责执行，从而实现了中央直接调控粮食市场的目标。

但是新体制并未如预想一样运行。第一，中储粮的干部仍然从原来的粮食系统或其他行政部门抽调。结果，中储粮不仅没有逃离官僚化，还延续了粮食系统的窝案式腐败。第二，中储粮在收储政策和后来的政策粮收购中仍处于垄断地位，存在巨大的寻租空间。第三，垂直管理体制下，地方粮食行政部门居于弱势，难以对中储粮形成有效制约。同时，干部交流制度也没有被严格贯彻。

窝案是粮食系统的痼疾

在中储粮河南分公司窝案中，检察机关查出28亿斤“转圈粮”，国家被骗取的粮食资金近7亿元。其中最引人注目的是周口直属库原主任乔建军的“转圈粮”大案。

2009年6月至2011年7月，乔建军与粮商勾结，让粮商销售委托收购的库存粮食，或虚报“托市粮”收购数量，骗取国家粮食收购资金和差价补贴，其中有五笔卖粮款和粮食收购资金共计2.37亿元未入粮库账户，而直接转入其指定的个人账户，经过全国各地几十家地下钱庄流向境外。

“原来粮食局靠转圈粮，通过对农民坑蒙拐骗搞出大窟窿，现在中储粮现在同样出这些事。” 中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田直言中储粮腐败窝案是粮食系统的痼疾。造成这一痼疾的原因就是身为企业的中储粮并没有建立起对分公司、直属库一把手的监督制约机制。

“像中储粮这样的企业，腐败往往具有延续性。因为企业的领导者往往来源于行政系统，习惯于用官场的那一套来发号施令，把衙门气带到企业中。”清华大学法学院教授张建伟分析说。

首先是中储粮河南分公司形成了像官场一样的腐败生态圈。比如中储粮河南分公司很多干部都是李长轩从粮食厅带过来的老部下。而且他还长期兼任河南分公司的党委书记，在公司内形成了绝对的权威，导致有问题无法向上反映。

其次是财务部门对权力的依赖，直属库的会计制度形同虚设。很多行贿资金竟出自单位。例如河南濮阳国家粮食储备库主任韩振玺通过自己的司机向单位借款5万元用于行贿。事后分两次用5万元发票报销，冲抵借款，拿出借条后撕毁。

“会计制度没有起作用的原因在于钱是公家的，缺乏利益约束机制，大家睁一只眼闭一只眼，不拿白不拿。腐败的概率就比私营公司就要高很多。如果说是私营公司，就会有成本压力，会有风险控制部门、监事会等机构来控制腐败。”上海金融与法律研究院执行院长傅蔚冈分析说。

第三是中储粮内部的监管能力同原来的粮食系统一样严重不足。

在中储粮内部，主要由审计监察部负责日常监督，全国分6个片区，派出了6个纪检监察特派员，而中储粮一共有24个分公司。

2008年，国家又启动粮食临时存储收购。中储粮公司迅速扩张，这给监管也带来了麻烦，河南从50个库点一下子扩张到3500个库点。中储粮内部人士李武（化名）告诉记者，中储粮也意识到了每个监察特派员负责3到4个子公司存在监管能力不足的问题。他告诉《方圆》记者，2008年出台的临储收购主要在东北，东北此前库点较少，2008年临储收购政策实施之后，库点猛增，监察特派员不堪重负，严重超出了中储粮的监管能力。几年政策执行下来，临储规模大大超出中储粮原来设计的管理能力。在委托企业遍布全国的情况下，“出现的问题就比较多”。

中央第一巡视组在巡视中储粮后也指出公司内部监督管理不够严格，纪检监察力量薄弱。

都是垄断惹的祸？

纵观中储粮腐败窝案，中储粮成为行贿对象的原因在于其手中掌握的中央储备粮和政策粮的指标和选择委托收储、收购机构的权力。

首先按照《中央储备粮管理条例》，每年国务院发改委会确定当年的粮食轮换数量即收储指标，中储粮负责收储指标的分配和管理。其他民营企业或地方粮库不能直接参与收储，只能通过接受中储粮的委托才能参与收储。而中储粮又是2005年开始的最低价收购政策指定的收储企业，也是2008年开始的临时收储政策的承储企业。在政策粮这一块，其他民营企业或地方粮库也不能直接参与，只能“请”中储粮委托他们去收购。

李武解释称，在每年的粮食收购预案中，中储粮，地方储备粮企业，销区的粮食储备企业都有权进行收储，不过从执行的结果上看只是中储粮一家。

事实上，发改委曾有意引入多元收购主体。2010年，中粮集团、中纺集团、中国华粮物流集团公司这三大粮油类央企被引入托市粮食政策执行。但是，由于各个收购主体互相抢购，抬高了当年的粮价。中粮、中纺、华粮三大央企纷纷被“降格”，其参与政策粮收购的形式改为受中储粮“委托”。2012年，国家粮食局明确托市粮食收购仅限中储粮一家，并由过去的敞开收购改为将控制粮食委托收购规模，重新明确了中储粮在粮食托市收购中的独家主体地位。

“多元收储以后，中粮、中储粮等几家收储机构在河南把价格抬上去了。结果互相告状 ，互相打击对手，改革就退回来了。”郑风田分析说。

就这样，中储粮既垄断了中央储备粮的指标，又掌握了政策粮的收购。

“垄断和腐败有一定的联系。首先垄断会产生巨大的寻租空间，中储粮一方面通过政策垄断，另一方面通过市场获利。而贪腐圈往往实行利益均沾，形成一个腐败的共同体。另外，垄断产生的‘收益又成了打点关系的小金库。”张建伟分析说。

从民营企业到地方粮库，李长轩门前的行贿者如过江之鲫。连直属库主任为了拿到收储指标或者少集并、晚集并粮食，多收保管费而纷纷上门送装钱的“信封”。

“原来国家希望把粮食都收过来，一方面知道有粮食多少。另一方面想平抑粮价，害怕粮价波动对经济造成影响。但是这样走向一个极端，国家的负担很重，又把农民储粮，企业储粮积极性打压下去了。国家又怕投机，把价格包起来。但价格压得很低。收购的人赚不到什么钱 只能靠保管费，所以会去行贿中储粮。拿到收储指标以后，建几个粮库坐地生财，谁在那个位置都会腐败！”郑风田认为中储粮垄断收储是造成腐败的根本原因。

行政干预的另一后果是粮食市场的价格倒挂，加剧了企业对政策粮收购的依赖度，不惜重金向中储粮行贿。

李国祥告诉记者：“目前我国粮市场存在价格倒挂现象。消费市场（终端市场）不受政府干预，成品粮的价格偏低。而收购市场由于托市政策、临储政策的干预，价格相对来说偏高。这导致大家希望参与到政策收购中，因为政策收购第一是没有风险。面对国内公司和国际市场的竞争。如果他自己经营的话，粮食不一定卖得出去。第二收益高。不仅有收购费用还有保管费。”

社科院农业经济发展所研究员李国祥告诉记者：“目前我国粮市场存在价格倒挂现象。成品粮（经过加工可供直接食用的粮食）不受政府干预。因为成品粮供大于求，所以价格偏低。而农民卖出的原粮（没有经过加工的粮食）由于托市政策、临储政策的干预，价格相对来说偏高，而且是敞开收购，不愁卖。这导致大家希望参与到政策收购中，因为政策收购第一是没有风险。面对国内公司和国际市场的竞争。如果他自己经营的话，粮食不一定卖得出去。第二收益高。不仅有收购费用还有保管费。”

“但垄断不一定产生腐败。微软公司、苹果公司垄断，没有腐败。但如果是行政垄断，又是封闭的，就很容易腐败。像中储粮腐败很简单，以次充好，因为缺乏一个评价体系和外部监管，很容易蒙混过关。”上海金融与法律研究院执行院长傅蔚冈认为垄断和监管不力的结合才导致了中储粮的腐败窝案。

垂直管理体制监管难

垂直管理体制作为粮食储备体制最大的改革，在一定程度上扭转了原来在粮食市场调控中，储备粮调不动的问题。但是这个体制却没有解决贪腐的问题。

在垂直管理体制下，中储粮公司内部的人事系统独立于地方。粮食局不仅无力监管，而且由于旧的历史包袱有求于中储粮。而另一方面，干部交流制度执行不彻底，导致分公司形成错综复杂的人情关系，一腐俱腐。

首先在人事任命上，中储粮作为中央直接管理的中央企业，其正职领导人由中组部直接任命，而其他班子成员如总会计师等由国资委任命，国家粮食局无权染指。

同人事任命息息相关的是组织关系。肖东告诉记者，国家粮食局无权直接处分中储粮违规或违法人员。而且中储粮分公司底下的很多直属库的负责人的组织关系并不在地方上。因此，地方纪委无权查办他们。但他也强调，地方检察院并不受此限制。

2000年粮食储备体制改革以后，粮食局被剥离了中央储备粮的经营权，但又遗留下大量的地方粮库。由于冗员严重，地方粮库难以在改制后的粮食市场中生存，只能依赖于储备粮的收储。结果中储粮成了粮库的“娘家”地方粮食局的行贿对象。

虞城县粮食局局长曹某芝就是其中的典型例子。

为了让虞城粮食国家储备库被中储粮收购，成立中储粮商丘直属库虞城分库。2009年，曹某芝以咨询粮库收购进展为由来到河南郑州李长轩的办公室。寒暄几句过后，曹某芝将装了两万元的信封放在李长轩的办公桌上便匆匆离开。

此后两年，临近中秋节和春节，曹某芝总会带“一点心意”给李长轩。

除了使地方粮库转成中储粮直属库，曹某芝还有自己的小算盘：“中储粮是央企工资高，新成立的库是副处级待遇，我当时就想到新成立的库工作。”

同样向李长轩行贿的还有河南泌阳市粮食局局长赵某、西平县粮食局局长杨某轩、新安县粮食局局长陈某亮等等。

社科院农业经济发展所研究员李国祥认为现有的粮食管理体制是造成这一现象的主要原因。“归根结底，是粮食管理体制不顺，中储粮作为中央粮食储备机构，实行垂直管理。但地方的粮食收购是由各个地方负责，粮食丰收是时候，地方要对对农民卖粮负责。两个独立的系统，两张皮，权力和责任不对等。”

垂直管理的另一个后果是干部交流制度执行不彻底。

除了河南分公司总经理李长轩长期任职河南以外，像乔建军这样的直属库一把手也长期任职同一个粮库，成为盘踞一方的土皇帝，这才出现了本文开头的那一幕。清廉者往往为贪腐者不容，会被以种种手段挤兑出局。

而乔建军案发正是由于其将调离周口直属库。一旦案发，财务、人事等部门都会挖出一批腐败分子。

张建伟将这种现象称作烂苹果定律，一筐苹果里一个苹果烂了，不把它捡出去的话，全部的苹果都会烂，形成腐败的共生现象。所以一旦揭开腐败的盖子，就是一个窝案。

求解中储粮窝案

“中储粮的腐败同政府机关的腐败有相似性，比如公司内部的纪检监察的双重领导，很容易演变成公司自己领导自己，形成窝案。但它又不像政府机关那样有严格的干部交流制度，一些干部长期在一个职位上任职。根据我们的反腐经验，加强贯彻干部交流制度是一个非常有效的反腐措施。除此之外，中储粮作为一个企业，可以学习新加坡的经验，建立控股基金，通过现代企业制度控制国有企业，比如通过上市公司的信息披露制度增加企业的公开度，透明度，成为一个真正的企业，而不是另一个‘政府单位。”清华大学廉政与治理研究中心主任任建明认为三中全会提出的完善国有企业制度和中储粮将来的反腐建设可以结合起来。

任建明还指出，反腐措施和宏观的粮食政策、收储政策应当有机地结合起来，而不能两张皮，两个系统。具体到中储粮窝案中反映出的问题，一是要实现腐败预防，查处的全覆盖。我们过去存在一些反腐的空白地带，我们要意识到国企腐败的严重性，不能让一些企业尤其是具有行业性、垄断性的国企成为反腐中的独立王国。

对此，粮食领域的专家和农业经济学家都提出了自己的政策建议。

郑风田说：“我的观点是要研究出一个最优的收购数量，四两拨千斤，没有必要敞开收购。另外，要增加收储主体。比如中储粮收20%，农民自己消化40%，用粮企业收40%。这样就可以分散中储粮手中的权力和资源，腐败自然就会大大减少。第二，要让储藏费和时间长短脱离关系，或者设立一个上限，这样腐败的收益就会减少。目前的体制要改，要发挥市场的调节作用和保护农民的利益。30多年来改革开放的经验就是放权，只有放权才能打破垄断，从而消除腐败的土壤。”

“市场低迷的时候，要发挥多个主体的作用，通过竞争形成价格，形成了相互监督。粮食市场调控发挥市场，不要过度依赖政府干预，依赖中储粮。市场一波动，就要求干预。一干预，就形成依赖。”李国祥也提出市场化是中储粮和粮食市场改革最重要的一部分，政府应尽量避免过多干预粮食市场。

浙江大学经济学院教授李建琴认为中储粮身份的两重性也是问题频发的根源：“中储粮是政策性中央企业，承担着通过粮食收储、稳定粮价的特殊政策性任务；却又允许它在国家宏观调控和监督管理下，实行自主经营、自负盈亏，经营范围扩展到包括粮油仓储、加工、贸易及物流，仓储技术研究、服务在内的庞杂业务等等。一方面赋予垄断收购的权力，另一方面允许其追逐利润最大化。其结果可想而知，权力转为‘利润。”

对此，李建琴提出自己的看法：“显然，现行补贴政策、收储制度、国企垄断等方面，存在着改善、甚至改革的空间。改革的一个基本原则就是要切实提高种粮农民的收益，不能让国家补贴给农民的钱最终转移给了收购者、种子销售者、生产资料卖者手中。”

“中储粮河南分公司腐败窝案不仅是单个的腐败，单单治理一个地方的腐败并不能解决问题。像这样全方位的腐败，需要有顶层设计。”张建伟强调道。

但是这样的顶层设计殊为不易。中储粮的成立原来就是为了摆脱粮食局系统的冗员和腐败问题。可是包括转圈粮、盗卖储备粮在内的贪腐老问题却在新体制下一再出现。另一方面不可能中储粮已经成立一套完整的系统，不可能再回到行政管理的老路子上。

“在旧体制下，粮库亏空，出现了几千亿的粮食大窟窿。粮食局系统成为一个养人的系统，成为一个鸡肋，粮价还老是波动。于是国家甩开粮食系统新建了一套体制。但解决一个问题另外一个问题出现了。”在郑风田看来，中储粮并没有解决旧粮食储备体制的问题。

但在中储粮的改革的政策选择上，郑风田坦陈：“目前，在粮食储备方面，世界没有很好的经验可以借鉴，更多的需要实践去探索。”

中储粮的历史沿革

1983-1984年，国内粮食大丰收，导致农民出现“卖粮难”问题，严重挫伤了农民种粮的积极。结果到了1985年，我国粮食播种面积锐减6000多万亩，引发连续6年的粮食产量大徘徊。

1990年，粮食再次丰产。为了避免出现谷贱伤农的局面，稳定粮食市场，中央决定建立国家专项粮食储备制度。在国家层面，成立了由商业部代管的国务院直属机构-国家粮食储备局。在地方层面由各省人民政府根据实际情况建立地方粮食储备。形成了专项粮食储备权归国务院，具体储备任务由各级人民政府负责的粮食储备体制。

但旧体制弊端显著：从1990年到2000年，十年间，粮食系统亏损挂账达到3000多个亿到4000多个亿，相当于每天亏一个亿。

2005年，国资委对中储粮的主业经营范围作出批复。根据批复，中储粮主业包括粮食的储存、物流、加工、仓储技术研发。

1998年中央酝酿改革，总体思路是将当时的粮食储备管理局一分为二，一个是成立中国粮食储备管理总公司，另一个是成立粮食局负责粮食行政管理工作。

2000年，国务院发出国函（2000）2号文件，中储粮总公司正式成立，受国务院委托承担中央储备粮的管理工作。国函（2000）2号文件确立的中储粮主业范围主要是中央储备粮的储备和轮换。

截至2009年底，中储粮从事粮油加工业务的企业共有74家，业务范围主要涉及大米加工、油脂加工、面粉加工等多个领域。而2004成立的中储粮油脂有限公司如今更是发展到行业第四的规模。