浅谈中国人民银行的独立性

于楠楠

［摘要］中国人民银行作为我国的中央银行,是现代金融体系的核心,其独立性对于我国宏观经济的各方面发展都极为重要。运用多种衡量标准分析我国人民银行的独立性,这对于我国财政政策和货币政策的实施有一定的指导作用。

［关键词］中国人民银行；独立性；必要性；衡量标准

［中图分类号］F833［文献标识码］A［文章编号］1005-6432（2014）24-0025-02

1中央银行独立性的含义

指中央银行履行自身职责时法律赋予或实际拥有的权力、决策与行动的自主程度。其独立性表现为：一是建立独立的货币发行制度；二是独立地制定或执行货币金融政策；三是独立地管理和控制整个金融体系和金融市场。这主要集中地反映在中央银行与政府的关系上：首先,中央银行对政府保持一定的独立性；其次,这种独立性是相对的。从1948年12月1日中国人民银行成立至今,我国的中央银行已经在宏观经济中发挥了60多年的作用,其间先后经历了大一统式的中央银行体制,又恢复并成立了大批的金融机构和非金融机构,1984年确立起单一央行职能体系,并于1998年在分支机构的设置上进行了改革,实行按经济区域划分的设置方式。在央行的职能以及对社会经济的作用上均与世界其他国家趋同,但是国情与历史传统的不同导致各国的中央银行对政府的独立性也有很大差异。

2中央银行保持独立性的必要性

中央银行作为政府的银行、宏观调控的银行,体现了其国家机关的性质,因此,它必须接受政府的一定程度的管制。但它同时又是特殊的金融机构,是发行的银行、银行的银行,其在制定和实施货币政策、对金融机构进行服务和调控时又不能不考虑货币经济本身自有的运行规律,因而它不能完全听命于政府,必须保持一定程度的独立性；而且中央银行和政府的任务各有侧重,这就使得中央银行和政府在宏观经济目标的选择上并不一定在任何条件下、任何时期都保持一致。比如政府一般是以促进经济增长和保证充分就业为重,因此就要扩大社会的总需求,但这往往以通货膨胀的发生为代价。而央行的首要目标就是保持本国货币币值的稳定,但是要实现币值的稳定,就会在一定程度上制约政府的经济决策行为。所以,中央银行的独立性问题就是中央银行与政府之间的关系问题,实质也在于财政政策和货币政策的关系上。而作为一国的中央银行,其独立性的高低对实现该国的内外经济目标都极为重要,研究中国人民银行的独立性,对于发现其中存在的问题,完善我国的央行独立性制度,保持人民币币值的稳定,抑制通货膨胀以及促进本国的经济发展有重大意义。

3中国人民银行独立性的衡量标准

(1)从立法层面来说,如果一国在立法中明确了赋予该国央行较高的独立性或不受政府的指示和干预,则独立性很高。根据我国1995年通过的《中国人民银行法》规定了我国的人民银行是“在国务院的领导下独立执行货币政策”,这就说明了我国的中央银行执行有关决策时要受到国务院的干预,从这一点上说明我国的人民银行独立性较低。

(2)从隶属层面,若一国的央行隶属于国会或议会,则独立性高；若隶属于财政部,则独立性低。而《中国人民银行法》第2条第2款规定,“中国人民银行在国务院领导下,制定和执行货币政策,防范和化解金融风险,维护金融稳定”,第5条第1款中也规定,“中国人民银行就年度货币供应量、利率、汇率和国务院规定的其他重要事项作出的决定,报国务院批准后执行”。根据相关法案的规定可以看出我国的中央银行隶属于国务院,是国务院的一个职能部门,因此独立性较低。

(3)从组织机构上,即央行总裁的任免和任期(包括最高权力机构人员的任免)。在英国若由英王任免且任期长,则独立性高；若由政府任免,任期短,则独立性低。中国人民银行的最高管理层由行长和一些副行长组成。行长的人选由国务院总理提名并由全国人民代表大会决定,行长的任免由国家主席决定,副行长的任免由国务院总理决定,且行长和副行长都没有明确的任期规定。单从这一点考虑,我国的中央银行的独立性较高。

(4)最高权力机构的人员构成中是否有政府人员的参与,是否有政府人员的列席,政府人员是否有表决权。如果存在政府人员的参与、列席或在重大事项上拥有表决权,则说明央行的独立性很低。《中国人民银行货币政策委员会条例》第15条第3款规定货币政策委员会的委员可以“向货币政策委员会就货币政策问题提出议案，并享有表决权”。所以根据这一标准,判定我国人民银行的独立性较低。

(5)央行是否以币值稳定作为首要的货币政策目标。推行单一目标说的国家,即该国中央银行的货币政策只有稳定物价,典型的如德国,其央行的独立性就很高。而推行多重目标说的国家,一般主张的是中央银行有多个货币政策目标,例如我国的中央银行采用的就是多重目标学说,在2003年修订的《中国人民银行法》第三条中指出“货币政策目标是保持货币币值的稳定，并以此促进经济增长”可见,中国人民银行的货币政策目标具有双重性，以价格稳定为首要目标，以经济增长为最终目标,因此目标双重性使得中国人民银行的独立性较低。

(6)央行是否能完全控制并运用三大货币政策工具。如果能自主运用存款准备金率、再贴现率和公开市场业务操作对宏观经济进行调控,则独立性高；如果只是对货币政策工具的选取有建议权,独立性就低。2003年修订的《中国人民银行法》第二十三条中:中国人民银行为执行货币政策，可以运用下列货币政策工具：①要求银行业金融机构按照规定的比例交存存款准备金；②确定中央银行基准利率；③为在中国人民银行开立账户的银行业金融机构办理再贴现；④向商业银行提供贷款；⑤在公开市场上买卖国债、其他政府债券和金融债券及外汇；⑥国务院确定的其他货币政策工具。

根据这一衡量标准,我国的中央银行可以自主运用前5项政策工具,因此独立性较高。

(7)在执行货币政策方面,当财政政策和货币政策发生冲突时,央行是否具有话语权。如果两大政策的实施产生矛盾,且央行能够独立自主地解决,就说明其独立性较高。中国人民银行作为一个特殊的国家机关,对于所辖范围的管理主要是运用经济手段,而且在金融领域进行调控时往往效果较平缓,具有一定弹性,这都与政府保持了相对的独立性。两者责任的不同也决定了我国的中央银行和政府的宏观经济目标不一致,甚至在发生冲突的情况下,无法保持币值的稳定,更无法制约政府对过热经济决策的倾向。所以,我国央行的独立性较低。

(8)对政府的融资是否有明确的立法限制,若在立法中明确规定了相关限制,则央行的独立性较高。在1995年颁布的《中国人民银行法》中确立了我国央行的地位、权限和职责,并明确规定央行独立于财政,独立于地方政府,且不允许对财政透支,不允许直接认购和包销政府债券,不允许向地方政府、各级政府部门提供贷款。这在一定程度上又加强了我国中央银行的独立性。

(9)在资金方面,若中央银行的资本组成为全部资本为国家所有,或是在混合所有制下国家拥有大部分股份,则其独立性较低。而《中国人民银行法》第8条规定,“中国人民银行的全部资本由国家出资,属于国家所有。”这也决定了我国中央银行的独立性较低。

(10)在利润分配和税收方面,如果除了央行自身的营业收入外,其余需要上缴国库的,则独立性低。与资金方面的衡量标准相同,我国的人民银行是一个国家机关,全部资本国家所有,因此经营的利润主要充入国库。由此,中国人民银行的独立性较低。

4结论

综合以上多种衡量标准的分析得出结论：我国中央银行的独立性仍然较低,主要体现在组织机构,央行职能,人事方面和经济活动上存在不足,但主要又是由我国的国情、政治制度和传统习惯等原因决定的。通过对各项衡量标准的分析研究,能够全面充分的认识我国的人民银行,从而可以进一步完善我国的中央银行制度。

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