中国国资管理体制演变与国企创新发展趋势探讨

摘要：由于历史沿革和国有企业特性，国有企业在改革开放和不断演化过程中所积累的问题也逐步显现。十八届三中全会以后，中国将进入所谓的“全面改革元年”。在分析中国国有企业目前存在的主要问题以及近期深化国资国企改革带来新的发展机遇的基础上，对新形势下国有企业发展创新趋势做以前瞻，最后做出了总结与展望。

关键词：国资管理体制；国企创新发展；趋势展望

中图分类号：F123

纵观新中国的成长历史和经济发展轨迹，国有企业在具有中国特色的社会主义市场经济建设和发展过程中扮演着举足轻重和不可或缺的角色。但由于历史沿革和国有企业特性，国有企业在改革开放和不断演化过程中所积累的问题也逐步显现。针对存在问题，国资管理体制与国有企业运作机制不断进行着改革与调整。十八届三中全会以后，中国将进入所谓的“全面改革元年”，必将掀起新一轮国资管理改革和国企创新发展大潮。在这一大潮中，社会各界已经开始考问相关官员、学者与企业家，国有企业应当如何顺应大势，创新发展。

一、中国国有企业目前存在的主要问题

国有企业存在哪些问题？事实上这是一个非常宽泛的问题，普通人可以从自身生活的感受出发，把一些窗口单位的“脸难看、事难办”以及霸王条款、甚至物价走高都归因于国有企业的垄断行为。而稍有经济或管理意识的人，以及许多的媒体，则从国有经济布局、公司治理机制、企业管理制度等方面对国有企业存在的问题进行解读。

事实上，政府作为国有企业的实际控制人，其意志和利益决定了国有企业的行为；但同时国有企业又属于生产经营组织，所以国有企业同时具有营利法人和公益法人的双重特征。这就决定了国有企业存在的问题及其背后的机制是纷繁复杂的，一个简单的“垄断”不能解释所有问题。我们可以将所谓“垄断”分为三类，在公共产品的提供领域，国有企业具备天然垄断，这是政府承担公益职能的体现；在一些行政力量较强，有关经济命脉的领域，如兵器制造、能源等，国有企业带有强制垄断性质；即使在市场竞争较为充分的领域，国有企业也会在监管、融资等方面获得比民营企业更多的空间，这就是所谓“隐性垄断”。

但是在实际经济运行中，一方面国有企业因“垄断”而获得的红利越来越少，另一方面大量没有垄断资源的国有企业经营困难步履维艰。国有企业的问题更多地表现为市场化程度不足的问题。一部分国有企业不以经营为目的，把更多精力投向融资，成为政府的资产管理、放大平台，沦为政府的“钱袋子”，这就造就了一大批毫无市场经营能力的地方政府融资平台。还有一部分国有企业长期享受垄断地位，凭借资源优势与政策倾斜，确实创造了傲人业绩，但市场化意识缺失，使其在全新的逐步放开的竞争格局中遇到前所未有的难题。

笔者认为，问题的根源还是在于国有企业的产权与民营企业不同。根据《企业国有资产法》，“国有资产属于国家所有即全民所有。国务院代表国家行使国有资产所有权。”在这里，尝试通过对国有企业的“委托-代理”机制进行分析，以找出国有企业存在的问题的症结所在。

（一）委托-代理权限划分不明确

与民营企业法人治理机制不同，在国企内部，扮演委托人角色的往往不是董事会，而是作为政府的“直属特设机构”的国资委。根据相关政策，国资委代表各级政府行使出资人职责，对所控股的企业行使“监督”与“管理”的职责，而这种双重职责本身即存在着矛盾。“监督”是出资人应尽的职能，而“管理”是经营者的权力。长时间以来“管资产和管人、管事相结合”一度成为了国资委工作内容的准则，管理职能在其中被明显突出。本应作为外部监督者的国资委，由“委托人”变为了“代理人”，相当于裁判员和运动员一起站在了跑道上，违背了所有权与经营权分离的现代企业制度。

（二）委托人控制力不足

在民营企业中，出资人无论是以法人或是自然人的状态存在，其产权都可以清晰界定。在利益最大化驱动下，民营企业的所有者（老板）作为委托人对企业的监管明确且有力。而在国有企业中，原始委托人的界定十分模糊。追本溯源，国有企业的终极委托人应是全体人民，但人民只能将权力交予政府，政府又将权利委托给下级政府或国资委。经由多层“委托-代理”而到达企业内部时，作为委托人的“人民”的意志已变得十分单薄。但是，国资委或董事会中的任一成员，作为企业内部管理的委托人，无法享受国有企业的资本收益。因此，其尽职欲望与实际控制力严重不符，致管理效率低下。

（三）代理人职责不到位

由于委托人的控制力不足，为避免出现“内部人控制”的局面，国有企业的董事、监事与经理人员往往直接由国资委任命产生，甚至经理人员由国资监管机构的工作人员兼任的现象时有发生。虽然在大多数民营独资企业中，老板直接担任经理人的角色司空见惯，但国企的代理出资人并不为捍卫自己的私有财产尽职。因此，国企委托人兼任代理人的行为无法达到期望的效果。此外，行政任命的代理人，与法人治理结构违背，与委托人之间的关系重叠复杂，导致企业无法建立有效的奖惩制度。

二、近期深化国资国企改革带来新的发展机遇

近期深化国资国企改革带来新的发展机遇主要体现在以下几个方面。

（一）中国国资国企管理体制演变路线

改革开放前，我国的国有企业一直与政府保持着行政隶属关系，企业作为政府部门的延伸，其职责是履行政府的行政性生产指令，无任何自主经营权。1978年借助十一届三中全会的改革契机，政府对国有企业的管理逐步采用了承包经营责任制的方式，政府将经营权下放给企业经营者，采取利润包干的形式与之签订承包合同，企业所有权和经营权初步实现了分离，但国有资产流失、经营者短视等问题逐步凸显出来。1993年十四届三中全后，国企改革进入了建立现代企业制度阶段，股份制的概念被引进，企业施行公司化改造，拥有了独立法人资格。但这一时期以“五龙治水”的方式进行国资监管，政府没有一个独立的机构对国有企业进行管理。直到2003年国资委成立，将原本分散在各个政府部门手中的企业管理权力统一到一起，代表政府行使对企业的出资人职责，从此“政府-国资委-企业”三层管理架构延续至今，政府与企业的界限更加清晰，为后续改革奠定了基础。

（二）近期国资国企深化改革的精神、趋势及结果

十八届三中全会提出了“积极发展混合所有制经济”，“让市场成为资源配置的决定力量”的指导方针。为了促进经济保持健康、快速的发展，那么引进非公有资本参与到国企改革中，为国有企业增加新鲜血液的刺激，是当前必然的趋势。如果要从根本上解决国有企业从经营效率到内部管控的疲软问题，只有在产权制度上做出改变，增强委托人控制力。在国有企业现代企业制度创立，企业产权制度清晰，国资监管体制日益完善的基础上，国有企业实现股权多元化，迎接民间资本进入的时机已经成熟。因此可以说，我国国资管理的发展已从所有权与经营权分离的探索阶段，进入了产权改革时代，原有的国资监管模式以及企业内部管理机制均面临重大调整。

（三）深化改革所带来的机遇

在股权多元化改革的契机下，未来民间资本大规模进入国有企业的局面即将到来。机遇与挑战并存，国有企业应当从意识与行动上及时调整，以最短的时间、最小的代价度过改革阵痛期。未来，国有企业在经营效率、产业布局、内部管理机制等方面，将会进行全方面升级，在经营效率上实现质的飞跃。

三、新形势下国有企业发展创新趋势前瞻

新形势下国有企业发展创新趋势前瞻主要有以下几点。

（一）准确界定企业功能，分类改革监管

国有企业进行股权多元化改革和其他市场化升级的前提是明确国有企业类型。十八届三中全会确立了“准确界定不同国有企业功能。国有资本加大对公益性企业的投入，在提供公共服务方面作出更大贡献”的战略方针，国有企业的改革创新，将会以分类管理的形式推行。

对国资系统的管理者而言，目前当务之急是准确界定企业职能和主业，并在这一基础上对企业进行分类。截至目前为止，虽然国务院国资委还没有对国企的分类做出明确指示，但综合近期各地国资委的最新改革探索，我们认为国有企业大致可分为竞争性、公益性和战略功能性三种类型：

第一种是竞争性企业。该类型企业处在较充分市场竞争产业中，以追求国有资本收益的最大化为目标。该类型企业将积极引进民间资本，甚至允许民间资本控股。

第二种是公益性企业。该类型企业处在非充分市场竞争产业中，以追求社会公益的最大化为目标，有较稳定的现金流，但以微利甚至亏损的方式提供公共服务，是政府公益性的体现。该类企业将以国有资本控股为前提，引进民间资本，进行特许经营。

第三种是战略功能性企业。该类型企业目的是按时按质完成国家指定的特殊项目任务，带有产业引导性和发展平台性。该类企业将继续以国有资本为主要投入的方式经营。

根据上述分类原则，国有企业可以准确找到自身的功能定位。在准确界定功能的基础上，可根据国企所处行业的不同，进行产业整合、公司重组，发挥国有企业的合力。目前广东省国资委对商贸和旅游两大行业板块实行了战略重组，重组后的广东国资系统将新成立商贸和旅游两大控股集团，在管理机制、考核要素、人员薪酬等方面，均将进行前所未闻有的改革与创新。

（二）建设法人治理结构，国资委“以管资本”为主

法人治理结构是保障国有企业所有权与经营权分离、政企关系清晰明确的基础。在股权多元化的情况下，国有企业必须根据《企业国有资产法》与《公司法》，建立真正的法人治理结构，保证出资人、董事会与经理人员各自的权限明确，各行其职。

在国企外部治理层面，十八届三中全会已明确提出要“以管资本为主，加强国有资产监管”。国资委未来的职能，将由“管资产和管人、管事相结合”逐步向“管资本”过渡，国资委的出资人身份更加突出，逐步从运动员回到裁判员的角色上。

在企业内部的法人治理方面，由于历史原因，大量的国有独资企业至今仍保持着总经理负责制，在股权多元化时代，这种制度必将被股东大会、董、监事会和经理层的三级管理体系所取代。在治理结构搭建完毕后，更重要的工作是确立合理的机制，保证各管理层级的人员依照权力行使职责，避免以行政指令控制企业。上海市国资管理系统新出台的改革意见极具借鉴意义：在股权多元化的国企，引进外部董事，强化董事会专门委员会功能，董事长为法定代表人，根据企业类型不同，决定是否与总经理分设。由于功能需要，保持国有独资的企业，总经理兼任执行董事，为法人代表。履行出资人职责的机构委派或推荐监事会主席和外派监事，与企业内部监事组成监事会。功能类和公共服务类企业，外派财务总监。

总之，不同国企的法人治理结构的建设工作，需根据其自身的产权性质决定。在股权多元化的企业，董事会的核心纽带作用必须得到体现。

（三）循序渐进，推动股权多元化进程

依照分类管理的原则，国企应根据自身功能，制定产权改革的计划。国有资本从竞争性领域逐步退出，重点投向国家战略安全与公益性领域，是大势所趋。因此，“股权多元化”将根据“先易后难、先竞争后垄断、先独资后控股”的原则稳步推进。

珠海市的竞争性国有企业在股权多元化改革中已走在前列。格力地产与格力电器是珠海市国资系统内两家重点上市企业。目前，珠海市国资委拟将格力集团持有的格力地产和珠海格力港珠澳大桥珠海口岸建设管理有限公司两家公司的股权，划拨给珠海市国资委新设立的平台公司。之后，珠海市国资委拟将不超过格力集团49%股权通过公开挂牌转让的方式引进战略投资者。

在本次重组后，格力集团的股权结构将发生重大改变，引进民间资本后，集团明确了以市场竞争为导向大发展历程，加快实现成为世界500强企业的目标。上市公司格力地产与格力电器就此分属与两家控股公司，各自未来发展得到更大空间，民间资本在珠海市国资系统的分布范围得以扩大。同时，珠海市打造了一个全新的拥有上市公司的地产类控股集团，对未来地产行业的监督和发展具有重大意义。

（四）产融结合，促进产业升级

十八届三中全会后，资本市场的新政策不断出台，多层次立体化的资本市场呼之欲出。根据大型国有企业的成功经验，走“产融结合”的发展道路，充分利用金融资本与资本市场，促使企业跨越式发展，已成为大部分国有企业的共识。在产融结合的发展思路的指引下，国有企业需要持续做好资源经营与资本运营，以金融资本业务促进实业产业升级。在国有综合性企业集团的产融结合发展方面，天津滨海新区的泰达控股为众多国有企业树立了表率。

泰达控股旗下拥有控股公司二十余家，涉及金融、实业、房地产、能源供应、区域开发、循环经济、现代服务业等产业，其中泰达国际整合了泰达旗下及天津市属的各类金融资产，涉足基金、信托、银行、租赁等多个金融产业，向着金融控股集团的方向发展。同时泰达控股自1997年至今，已打造了六家旗下上市公司，并制定了产业、上市公司、资本市场三轮互动的发展战略，使泰达的资产价值通过上市公司平台不断被放大。

（五）职业经理人薪酬激励制度创新

国有企业应建立起职业经理人制度，通过市场选择优秀的管理人才。但与此同时，国企的出资人应当防止经理人为实现个人利益的最大化，滥用自己的权力，对企业造成危害。

控制职业经理人道德风险的方法之一是进行股权激励，为其打通与股东分享收益的渠道，将二者结成利益共同体。上海市部分上市国有企业对股权激励的探索实践较为成熟。光明乳业自2010年起施行限制性股票激励计划，向部分内部经理层与骨干员工发放公司股票，通过设定公司业绩标准与历年个人绩效考核指标，对股票的授予与流通设置限制条件，实现激励目的。在国内乳制品市场不景气的环境中，光明乳业依然保持稳定的业绩增长，股权激励发挥了至关重要的作用。此外，上海医药、上港集团、上汽集团以及上海建工，都推出了不同形式的股权激励计划。

随着股权多元化进程的推进，国有企业管理层持股必逐步推广到整个国资系统内，成为激励经理层、提升经营业绩的有效手段。

（六）优化绩效考核指标

现行的《中央企业负责人经营业绩考核暂行办法》自2003年开始实施以来，经历两次修订。现行的绩效考核指标与原指标的最主要区别在于：用经济增加值（EVA）替代了原有的净资产收益率。EVA的衡量标准是企业税后净营业利润减去资本成本后的余额，与净资产收益率相比，EVA扣除了权益成本，能够更真实地反应企业经营为股东带来的收益，符合当前国企市场化改革的需要。

然而，EVA的关注的范围仅限于财务维度，不能全面衡量不同类型企业的业绩。因此，EVA需要与能够全面评价企业绩效的考核方式结合使用，才能达到全面考核企业的目的。在民营企业中广泛使用的平衡计分卡（BSC）综合考虑企业的短期与长期、财务与非财务、内部与外部指标，是与企业战略相结合的业绩考核体系，值得国企借鉴。BSC通过学习成长、客户、内部流程、财务收益等四个维度，制定企业的考核指标。其中，财务部分可引进EVA作为有力补充。为配合市场化改革趋势，国企应当建立起BSC与EVA相结合结的成熟考核体系。

四、总结与展望

十八届三中全会为国资管理体制改革与国有企业的发展创新指明了前进道路。在“积极发展混合所有制经济”的宏观背景下，国企股权多元化改造是必然趋势。为适应新的形势，国资监管机构必将严守代理出资人的身份，通过“履行出资人职责”的方式对国企进行监管，用以资本为纽带的方式，代替行政指令。

随着民间资本的进入，国有资本将逐步从市场化程度较高的竞争性领域退出，投向关系国家战略安全与经济命脉的行业。股权多元化的进程将会根据“先易后难、先竞争后垄断、先独资后控股”的原则逐步推进。伴随着产权制度的变化，分类管理成为国资监管的主要原则，对不同经营目标的企业进行差异化管理。国企必将在经营模式、产业选择、内部治理等方面进行调整，为在市场化竞争中实现稳定成长奠定坚实的基础。

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（编辑：周南）