产能过剩、分类及化解方法

摘要：将过剩产能分为周期性、结构性、体制性、绝对性四种。提出在处理产能过剩方法上要更加有智慧，既要保持中国制造业在全世界竞争力优势，又要把长期积累严重过剩产能化解掉。化解产能过剩要根据国家大的战略布局从五个方面寻求突破：要与形成新的产业布局紧密结合，要与形成新的区域布局结合起来，要与形成新的贸易布局结合起来，要将制造业优势与贸易优势结合起来，要与形成新的市场布局结合起来。

关键词：产能过剩；产业布局；区域布局；贸易布局；制造业优势与贸易优势结合

中图分类号：F124

一、国际大背景下正确看待产能过剩

从国际大的背景来看，世界制造业转移有一个可循的规律。产业的转移带来了产能，世界制造业转移和要素重组经历了四大过程：

一是世界制造业基地在欧洲，以英国、法国、德国为主要的国家，这些都是近代革命工业化的国家。当时的德国，制造业的产值已经占到了全球的30%，但是，由于德国的生态资源环境、劳动力成本消耗以及部分产能过剩，世界制造业的第二轮转移到美国。

二是世界制造业中心从欧洲转移到美国，美国二战之后，制造业的产值曾经长期占了世界制造业产值的50%，成为了二战以来第一大制造业国家，这个称号一直保持到2011年，被中国打破。

三是从美国转移到日本和亚洲四小龙，当时美国在20世纪80年代，也出现了四次严重的产能过剩，通过货币政策、财政政策进行了化解，还通过产业的转移把很多的产业转移到了日本和亚洲四小龙。当时，亚洲的制造业产值最高峰的时候占到世界制造业产值的16%。

四是产业转移和要素重组发生在以中国为首的新兴经济体和一批发展中国家，以中国为代表，中国承接国际产业转移，已经成为了第一制造业大国。2011年，中国的制造业产值占到了全球的19.8%，超过了美国，美国是19.4%。所以，中国成为承接世界产业转移，成为了世界上制造业排在第一位的国家。

因此，认识中国产能如何形成、为什么突然从2000年以后产能过剩就成了解决不了的问题，从世界制造业发展与重组的历史来看，不难得出以下结论。事实上，中国很大一部分产能是在改革开放之后，即在世界四轮产业转移中的第四次产业转移中承接产业转移的一个结果。日本在20世纪70年代到80年代，基础材料等产业也出现了严重过剩。通过产业政策进行化解，也通过产业链重组，把产业链的下游、中游转移到中国，转移到亚洲。当时形成以日本为领头雁的雁型模式。笔者想说的第一个观点，即中国的产能的形成、产业的形成、产业体系的形成，是世界制造业产业转移，在这个过程中积累了巨大的产能。

二、对于过剩产能要进行有效分类

适度过剩是市场经济的规律，可以优胜劣汰，使社会平均利用率发挥作用，这样才能使市场在配置资源中发挥决定性作用。所以，适度过剩是市场经济的常态。但是，过度过剩、绝对过剩、行政性过剩就不是市场经济的产物了，而是计划经济的产物，是行政过度干预的产物。现在出现的产能过剩在有些行业是严重的产能过剩。因此，现在这种产能过剩是由很多关系交织在一起的，大体分为以下四类：

（一）周期性产能过剩

伴随着经济发展、经济增长，经济发展的周期、经济发展的需要，产能不断地增长。朱镕基总理在任时称为“遏制产能过剩”，那时钢铁的总量是2.5亿吨，经过2002年、2005年、2009年、2010年、2013年若干轮的宏观调控抑制产能，但是钢铁总量却从2.5亿吨涨到了10亿吨，产能10.5亿吨。所以，这其中就有周期性的产能过剩问题，是伴随着经济周期、经济发展的需要产能增长产生的。在这个过程中，产能增长的速度超过了经济发展的速度，这就是周期性的产能过剩。

（二）结构性的产能过剩

仍以钢铁为例，虽然钢铁总量产能10.5亿吨，产量7亿吨，仍然属于结构性的产能过剩，总量过剩，但是结构性过剩更为严重。因为现在生产的钢铁大部分是粗钢或者说是一般钢材，建五星级用的建筑钢材需要进口，现在军事原材料（包括舰载机、“神十”、大飞机制造用的钢板、人心脏里的支架）等这些高端的特性钢需要进口。我国一方面大量出口粗钢，而同时又大量进口特种钢、异型钢或高端钢，这种过剩是结构性产能过剩，粗放的、低价格、低质量那一部分是过剩的，而高端的部分则不足。

（三）体制性产能过剩

这种产能是在地方利益驱动下为GDP导向下产生的巨大的产能过剩。而且这种产能过剩是最难治疗的，因为很大程度上是招商引资、落户大项目、行政性干预造成的结果。比如到地方调研，地方报纸往往将“要把能否引进大项目作为考核干部的第一标准”作为大标题，市委书记也经常在会议上强调指出，今后考核干部不看别的，就看能不能引来大项目。这不是一个项目，而是体制性的产能过剩。现在制造业的结构，重化工已经占了71%，原来服装、箱包、鞋帽、纺织、玩具等具有比较优势的产业下降29%。这种产业结构的急剧变化，特别是重化工的超前发展，沿江、沿河、沿海将近3万家重化工企业，均是体制性产能过剩的表现。

（四）绝对性产能过剩

做过贸易问题的研究，原来纺织品的贸易额占全球的30%以上。全球平均每个人要穿中国的3米布、2件服装和2双鞋。这是绝对过剩的数量。不仅用国内需求视角来看产能过剩的问题，而应该在全球范围内看待产能过剩问题。如现在我国的光伏产业、高端的生化制药产业，可能一个工厂生产出来的产品就足够全球消费。而事实上，我们有若干个工厂和若干个园区生产绝对的产能过剩。对于这些过剩的产能，要分类、分级、分别进行处置。

三、化解产能要采用智慧的办法

化解产能要采用智慧的办法，要立足长远、抓住当前、有序推进、有条不紊。因为产能的形成是一个长时间积累的过程，包括建国之后至改革开放之前、“一五”时期至“七五”时期建成的初步的工业体系；包括改革开放，在第四轮国际产业转移、国际要素重组中，吸纳了国际产业的转移，改革开放这么多年，重化工的发展形成了巨大的产能，这是一个渐进的过程，经过了很长时间的积累。之所以形成这样一个巨大的产能。总体来看，制造业的产能和体系体现了国家的综合竞争力，是总体竞争力的重要表现。2001年成为制造业第一大国，2012年制造业产值占世界的20%以上。目前，发达国家认为来自中国的威胁：制造业占比超大比总量超过他们还要可怕，制造业的威胁是最大的威胁。现在要化解过剩产能，一方面要分类、分级、分业分别的进行处置；另一方面，在处理的方法上要更加有智慧，既要保持制造业的竞争力及在全世界已形成的巨大优势，又要把弊端和长期积累的问题，特别是严重的过剩产能化解掉，这样中国才能更强，才能真正从经济大国迈向经济强国。经济强国首先制造业要强。因此，提出处理过剩产能、消化过剩产能建议。根据整个国家大的战略布局，从五个方面寻求突破。

（一）化解过剩产能与形成新的产业布局紧密结合

力求通过创新驱动、高端产业的带动，从产业布局、产业升级方面取得重大突破。推崇低成本化解产能过剩，要更多地采用市场的手段，用倒逼机制化解产能过剩。如，日本曾经采取过产业政策，规定产业的标准，使产业进入门槛提高。

提高准入门槛，控制增量。增量的总量确实不能突破，但是结构可以调整。如钢铁总量是过剩的，是绝对的过剩，但位于国际最前沿的如新材料的研发属于我们国家的短板等。这些应该鼓励，而不是退出。不能按照行业分类全都戴上产能过剩帽子，不管先进和落后都是过剩，土地、金融等等全部卡死，不利于结构调整，这一个行业是总的产能过剩，但是现在行业没有落后的行业，只有这种落后的结构，比如钢铁也有先进和落后，作为先进的国家从财政和各方面还给予支持，占领世界前沿阵地的一流水平的，国家应该鼓励。但确实造成环境污染和很多社会问题，就需要退出，所以退出的标准应该尽快明确。当然，国务院文件中，各个行业标准应该进一步明确，而且行业标准要和国际标准应该有一个比对系数。有些可以完全按照国际标准，有些可以按照国内标准，有些可以按照行业标准。在处理产能过程中，门槛很重要，即退出这个门槛很重要。退出和进入门槛应该是一样的，进入是这个门槛，退出也应该是这个门槛。

通过政府作为，政府做自己应该做的事情，而市场要发挥市场的作用。特别是在落后产能尽快退出的问题上。现在产能的退出都不是一厢情愿的，地方政府不会一厢情愿，企业也不会一厢情愿。在这种情况下，退出要靠三个方面的推动，要制定标准，制定高标准：一是环保标准。这个标准应该作为第一标准。现在生态环境的污染非常严重，100多个城市雾霾，这在历史上从来没有过，退出的标准也要以环保标准作为第一标准。二是技术标准。三是相关行业的通行标准。要用标准形成倒逼机制，使企业加快退出。在这种情况下，政府可以有一个退出的时间要求，给这些企业有一个缓冲期可以选择，如果到这个时点上不退出，不符合环保标准和技术标准的，可以无条件的拆除。现在的产业，除了重化工和传统消费工业品严重失衡之外，产业布局也严重失衡，主要产业集中在东部。中国国际经济交流中心提出一个非常明确的建议，就是推动东部产业向中西部地区有序转移。所以，从产业结构上通过创新和推动，通过产业的转移，在转移中升级并形成一个新的产业布局。

（二）化解过剩产能与形成新的区域布局相结合

要再造更多的经济增长点、增长引擎，要寻求重大突破。推动东部产业向中西部转移，在转移中实现升级，实际上就优化了区域布局。前段时间到库尔勒参加专家研讨会，考察的其中一个企业是纺织企业，从中国东部的浙江转移到了库尔勒，转移过程中纺织做的是短融，纺织品的水平已经达到了国际水准，而且形成了巨大的产业规模，在浙江的时候可能是一二百万锭，在库尔勒形成了1000万锭。朱镕基总理在纺织纱锭的时候，全国就有9500万锭，当时300万人民币化解1万纺织纱锭，当时用了3年时间化解了906万锭。浙江一个民营企业从东部向西部转移过程中就形成了1000万锭的产业能力。即在产业转移的过程中升级，形成面向国际市场的一流生产能力。

当然，在产能转移中首先还是要考虑国内从东部向中西部转移，在国内形成合理的产业布局。其次，产业布局要有一个梯度。如，和周边国家形成互动、互补的产业布局，而大部分的核心竞争力、核心零部件和产业链的高端应该是在国内，带动周边国家发展，通过产业链的重构带动国家周边制造业的发展，形成我国和周边更好的经济交流，这样才能促进中国周边外交战略的实现。

（三）化解过剩产能与形成新的贸易布局相结合

李克强总理指出，中西部地区是中国经济发展腾挪的最大空间。所以，制造业在国内要梯度转移，向中西部转移，是重中之重。另外，随着贸易流向、贸易生成地、主要的贸易伙伴所需要的贸易可以最小成本的物流路径，来设计制造业新的布局。比如，李克强总理提出要把广西建成面向中南、西南的战略支点。面向中南、西南的这种战略支点就要有制造业的基础，首先要成为面向中南、西南制造业的基地。中南、西南这些国家的制造业，可以采用日本当年的模式——新雁型模式。即制造业高端、研发基地、核心零部件、关键零部件在广西，面向东盟、面向中南、西南形成新的布局，将加工基地、组装车间、零部件转移到这些国家，形成我国新的产业布局。比如延边战略，我国在延边设置了10多个跨境经济合作区，这些跨境经济合作区就是中国制造业带动周边制造业共同发展的一个非常好的平台和载体。制造业就可以因此有成套的产业链，政府规划、政府引导政策支持都可以向这些地方转移。

（四）化解过剩产能要将制造业优势与贸易优势相结合

中国目前是120多个国家最大的贸易伙伴，是79个国家第二大贸易伙伴，5年前这个数字是美国拥有的数字，5年之后，正好我们和美国的数字倒了一下，制造业和贸易也和美国倒了一下。所以，在制造业和贸易布局的结合上要寻求突破。事实上，中国腾挪的空间很大，虽然美国的“一体两翼”气势汹汹，但是在贸易伙伴上，全世界有202个国家，我国占了120多个，如果再加上70多个，中国位列前茅。所以，制造业优势和贸易优势要结合，要寻求重大突破。

中央经济工作会议第六大任务明确提出推进丝绸之路经济带建设和建设21世纪海上丝绸之路。丝绸之路经济带，包括一些重要战略通道，其实贸易通道也是我们将来制造业产业重新布局的重要通道。如，新丝绸之路经济带，一方面需要和中亚一直到欧洲这些国家进行国际贸易的交流；另一方面从欧洲进汽车整车，工艺品到欧洲。其实这个更大程度是一个贸易的大通道。制造业转移实际上是有重点的，向国外的转移有几种类型。一是像李克强总理访欧之后到其他国家推销的中国高铁。中国的制造能力在世界上占绝对优势，是具有核心竞争力的、国际比较优势的产业、产能。这类产能不是转移落后产能，也不是转移过剩产能，是使中国的产能在世界上复制，能够使产能放大化，要把这些产业能力变成国际市场上的竞争力。实际上，在高铁产业转移过程中，不仅是产业输出，其实也是产能输出。将中国制造业形成的核心竞争力放大到整个全球，不单单只是在东盟和欧洲总理去过的这些地方，二是这应该成为一种发展模式，即具有核心竞争力的产能在全球市场放大的模式。

（五）化解过剩产能和形成新的市场布局相结合

中国要发挥目前已经形成的市场优势。市场优势的形成在中国来说是难得的，也是难以复制的。在全球范围内，也是中国独有的优势。比如，前些年在做义乌国际综合改革试点的研究，国家发展与改革委员会起草了关于义乌国际贸易综合改革试点的方案，在讨论、修改过程中，认为市场优势非常大。当时，我国有4300个交易过亿元的城市，现在这种规模的批发市场已经接近了8000个，而且外向度越来越高，像义乌这样的市场外向程度，国际贸易占交易额程度已经接近70%，已成为名副其实的国际化大市场。义乌指数成为全世界小商品的风向标，义乌现在拥有的小商品种类170万，占联合国贸发组织小商品品种种类的85%以上。中国在改革开放初期，商品匮乏，因为当时是计划经济体制，全中国商品品种种类相加大概是8万到12万种。现在，一个大市场就是170万种。由此可见，中国市场的优势还是相当大的。应该把这样的优势更多地复制到周边国家和其他国家，使流通成为带动制造业转移、带动制造业重组、集聚，走向国际市场的一个引导性力量。有些产能可以向需求国转移，有些我国是他们的第一大贸易伙伴，需要进口量非常大的这些产能，可以直接转移到需求国，因为那里有我们的产能市场。化解产能过剩最重要的一个思路就是寻求市场需求，把这些产能，原来在国内没有需求的作为过剩，有可能找到新的市场需求，这种过剩就变成了有用。

四、化解产能过剩过程中需要预防的隐患和风险

化解产能过剩的过程中，还要预防一些隐患和风险。化解产能过剩确实需要吸收以前几轮化解产能过剩的经验，也要吸收化解产能过剩的教训。

一是防止过度生硬的行政手段。把化解产能过剩作为政绩考核的指标或任务化解到各个政府，政府确实应该发挥市场机制的决定性作用，可以设计一些方法，形成市场对这些过剩产能特别是落后产能、绝对性过剩产能的倒逼机制，加快退出。

二是在化解产能的过程中要严密关注金融风险。有些地方大的产能，特别是一些大项目，企业投资的同时，相当一部分政府也投了资，而且有些还是政府财力主要的来源，是税收的主要来源。在这个过程中，有些融资平台也给了这些企业在上产能时的巨大支持，包括资本的支持。所以，产能化解过程中可能有一些资金链会断裂，也有可能是银行贷款会变成坏帐，政府的财政投资可能会化为乌有。对于金融财政上的风险要有预估，到底化解了多少产能，四类产能如何进行化解，化解当中付出的代价，这些代价哪些是应该投资者自己承担的，哪些是应该市场化解的，哪些应该是政府承担的，哪些是银行要负责的。对于化解过剩的产能确实要有成本的分析、财务分析和金融分析。

三是要防范失业的风险，特别是那些吸纳劳动力特别多的企业，其产能在化解的过程中，这些劳动力怎么安置？怎样才能既化解过剩产能，又不引起社会动荡，这是一门学问，其实也是政府要发挥作用的地方。要注意在产业转移中退出。中央经济会议上关于转移，向国外转移也好，向中西部转移也好，不是搬家，而是转型升级，在转移中的转型升级，转变生产方式。比如整个产业的转移，过去是单体企业转移，现在政府可以规划若干个转移的承接带，在这个承接带里可以在新一轮的转移中给予一些优惠政策。比如在产业转移中实现产业升级，既符合产业方向，又符合产业目录，这样的企业要给其一定的转移成本。如税收上的优惠、金融政策上的优惠等。总之，要加快退出需要靠市场力量，同时政府要进行有序的规划，对于转移升级付出的成本给予政策支持。

总之，要采用两分法，一方面要认识到产能制造业的能力是提升综合国力的重要标志；另一方面，要认识到过剩产能特别是严重过剩产能、绝对性过剩产能对整个经济基体的危害，需要抓紧化解。要注重不要形成像日本、美国、欧洲那样的产业空心化。日本1.3亿人，美国3亿人，中国13亿人，中国劳动力8亿人，中国的就业力，不可能再回到农村，农村还在向城市转移，所以，就业问题、产业空心化问题，这是一个特别需要防范的风险。向国外转移，一定要适度的转移，向周边国家转移，要把高端、核心的东西留在国内，不能消移国内的产业能力。

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（编辑：许丽丽）