提升农地经济效益的思路及策略

陈国先

城乡土地双轨制严重束缚了市场主体的活力，四川省农地经济效益与东部发达地区比，差距仍然显著。通过对成都市郫县用地结构的实证分析，找到四川省农地经济效益相对低下的10个原因。针对原因，建议四川省应在农地通过“增减挂钩”入市之外，率先推动农村集体建设用地规范有序入市。

四川农地经济效益相对低下

双流县是四川县域经济最发达的县，郫县则是四川农业农村发展最好的县。但与广东佛山市的南海区相比较，两县经济效益显著低下。

统计数据显示，从广东的南海区与四川的郫县、双流县的经济比较来看，双流面积与南海相当，但GDP仅约为其1/3。南海的人口密度与经济密度分别是双流的2.28倍与3.2倍;是郫县的1.37倍与2.52倍。由于郫县与双流的常住人口都未统计大专学校师生数，所以经济密度差距更大。差距很大的原因，除了东西部的区位，改革的先后等外，南海区农村的自主城镇化，农村集体建设用地有序入市也很关键。

四川农地利用低效的实证研究

郫县是成都近郊县，素有“银郫县”美誉，人均GDP为47003元（2013年）居全省第12名;农民人均纯收入13758元，居全省前10名。

数据显示，2012年，郫县耕地（以基本农田为主）占47.71%，加上建设用地（城镇村及工矿用地）、交通、水域，已占国土面积的98.18%。未来百万人口的城镇化所需土地只能靠建设用地自身变更用途与提高效益来内部解决。

从郫县及其13个镇的城镇、农村用地情况来看，2012年郫县城镇用地224021亩，农村用地是城镇用地的1.93倍，村庄集体建设用地则是城镇用地的0.34倍。农村亩均产出是4178元（2012年）、4653元（2013年）;城镇用地亩均产出是136884元（2012年）、151834元（2013年），分别是农用地产出的32.75倍与32.63倍。

农用地亩均产出低也可由农地整体租金水平低看出，据中国社科院调查，2010年全国是每亩290元，当时郫县大约是每亩1500元，而按照成国土资发[2009]448号规定的成都市征地统一年产值标准，郫县为每亩2685元，虽居于全国较高标准，但仍仅为城镇用地产值的1/56。

城市类镇的村城（占地）比都在0.31以下，而农村类乡镇的村城比则均在0.6以上，甚至超过1，潜力更大。

四川农地低效利用10大原因

——城乡土地市场分割导致市场用途难以发挥。土地在农村和城市、农业和工业、商业及住宅之间的配置，都要通过地方政府而非市场来完成。资本、劳动、土地三大要素市场不统一，农村集体建设用地只姓“农”不姓“建”。农村集体用地的价格信号难以形成，严重失真。

——农村集体建设用地的产权没有完全固化在农民手中。农村土地归农民集体所有，但“集体”的法律规定含糊，层次不清，关系不顺，事实是各级政府以“国家”名义取代“集体”而成为农地的主体，包揽了农地的征用与征后处置。

——政府垄断土地供求市场。按照《土地管理法》的规定，只要涉及农村土地都必须先征为“国有”才能入市，征地补偿费不是市场形成的土地价格，而是政府定价。即使成都建立了全市农村产权流转交易市场，也未改变政府垄断集中农村和城镇的可供土地，形成土地行政性垄断的买方的实质，同时只有政府才可招拍挂出让，又形成土地行政性垄断的卖方。政府买方、卖方的双边行政性垄断，排斥了集体经济组织和农民自主直接参与土地交易。

——缺乏抵押权与担保权的变现功能。这导致农民土地无法与金融机构形成“对价”，导致农民土地资本功能缺失，极大限制了农村集体建设用地的产出水平和农民的财产性收入。

——长期忽视宅基地及住房的商品化、资本化属性。宅基地只是农民用于生产生活方便的基本资料，不具有交换价值。城市的房子买不起，农村的房子卖不掉，数额巨大的农村宅基地资源不能资产变现。即使在城乡结合部也只能复垦为耕地后，以“增减挂钩”的扭曲方式流转变现，主体仍是政府。

——现行土地制度扭曲了地方政府的行为。地方政府有着强烈的动机提供廉价工业用地以便在招商引资中胜出，以确保GDP增长。工业用地的廉价过度供应，只会加剧城市快速低效扩张，开发区遍地开花。地方政府掌控了土地用途转换、土地供应、规划调整、审批指标分解与项目落地权利，违法、寻租的滋生、蔓延，加剧土地的滥用与低效利用。

——现行征地赔偿制度刺激被征地农民与村集体采取增加违建、漫天要价等方式，搞高征地拆迁成本。农民“事前多盖房子多拿钱，事后多挑事端多得钱”的现象，普遍大量存在。

——“增减挂钩”弊端。城市建设用地每亩数百万元的出让价，使包含宅基地的农村建设用地借助耕地“增减挂钩”政策获得了进入城市用地的指标而身价倍增。农村建设用地“入市”还需再作探索。

——没有纳入到城乡规划，各项市政基础设施缺乏抑制了农村集体建设用地的总体经济效益。没有规划的集体建设用地相对无序化、碎片化、零星化，大大降低了集体建设用地利用的规模效应;另一方面，村庄自主设计的各类规划政府不认可。这就造成集体建设用地粗放式利用，产业结构也难以升级。

——集体经济组织治理结构滞后，管理粗放。极端缺乏高水平管理人才与金融资本人才，三者迭加，也阻碍了集体建设用地的高效配置。

农地改革增效的新思路

——合理界定农地所有权、承包权、经营权。综合权衡基本国情、路径依赖、改革成本，成都农村产权制度改革确权虽然颁4证（农村集体土地所有权、农村集体土地使用权、农村房屋产权、股权），但“确权之后流转不畅”的有效体制问题仍待解决的现状，建议按照“尊重集体所有权、划断农户承包权、保护务农者经营权”的思路，进一步明确三者在占用、使用、收益、处分方面的权能边界。

——农村建设用地资源配置的经营权应由市场决定。十八届三中全会《决定》提出“使市场在资源配置中起决定性作用” “在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”，其目的就是让市场在农村土地配置中发挥决定性作用。因此，我们要清醒认识农村土地资源配置的特殊性，不能头脑发热，不能蛮干。我国农地资源配置违背价值规律要求，效率低下，得靠市场起决定性作用来解决。要有序推进农村集体经营性建设用地经营权与使用权，首先顺畅入市。

——农地的经营权市场化、资本化的经济效应巨大。农地使用权资本化，便于实现农地经营的专门化、现代化。

在当前农民数量众多且整体素质偏低，农地使用权零星化、碎片化的情况下，农地所有权人与使用权所有者都不能有效利用农地资源，也无力通过对农地的投资来提高农地产出。农地经营权资本化，农地经营权的流转与规模化经营容易实现，并掌握在实际经营者的专业人士手中，农地经营的专门化、现代化容易实现，并保障农地收益的增值化、稳定化。农地收益稳定化又易通过金融包装成一种金融产品，吸引更多资本进入，拥有农地使用权的农民的资本性收入随之提高。

率先推动集体经营性

建设用地有序入市策略

——摸清四川省集体建设用地存量，充分认识其潜力，形成农民自主参与城镇化的改革环境。摸清“三旧”（旧村庄、旧厂房、旧物业）占地、用地。按广东、北京的摸底，都占未来新增建设用地规模的40%以上。在“摸底”的同时，要算帐，让这些土地的利益相关者明白造成这一大块存量建设用地低效利用的原因。

——从集体建设用地的使用权中分离出经营权。流入方的经营权包括在合同约定年限内，对地块（与地面建筑物）的实际控制权，在该地块上开展非农生产经营活动的自主权收益权，尤其是抵押权。鉴于集体建设用地的碎片化、零星化，在一户一证外，应有一地一证随之流转。而土地所有权、使用权证书一定要发给符合规定条件的农村集体经济组织。

——培育做实新型农村集体经济组织。把“两股一改”规范推广，在固化人口、固化土地的基础上，以组为单位，将清理核实准确的农村集体净资产和农村土地股权化，组建股份经济合作社。要整合财政的农村基础设施，支农惠农扶贫等资金直接投向集体经济组织。

云南把这些资金以“红色股份”来整合资金明晰产权。村的红色股份包括30万元集体发展扶持资金，15万元项目扶持资金，再通过党组织担保贷款15万元，与农户入股组成。云南是以省委组织部牵头办“红色股份”，四川省可以借鉴其办法。

——把集体建设用地纳入规划控制，保证村组自主有序开发。农村集体建设用地选址布局必须符合土地利用总规，城镇建设规划、村庄集镇规划，必须要与县（市）级产业发展规划，五年计划等衔接，能为产业转型升级等解决各项基础设施与公共服务的难题。村组土地开发规划一定要利用集体土地的灵活性，产业发展，转型升级。

——建立农村集体建设用地农民自主合理有序入市的办法和流程。

——评估与建立农村集体建设用地的基准地价体系以及农村集体建设用地的贮备体系。这是集体建设用地抵押与交易的依据，也是筹建未来的土地银行的基础。

——建立集体建设用地流转后增值收益分配制度。从深圳的拍卖看，政府与村集体按7：3分配。南海区则以物业出租“税”占租金20.3%;土地使用“税”按每亩2050元征收，可能较为适合四川省城乡结合部的实际。

——合理确定集体建设用地的抵押价值。如何获得正规金融机构支持，实现集体建设土地在抵押融资方面的“同地同价”是核心问题。在国家土地银行尚未建立的时期内，四川首先应探讨赋予融资平台公司以这方面职能，通过给予联办银行以再担保等优惠来争取更多银行介入;其次是开展农村土地信托流转的试点。湖南沅江市政府在草尾镇（典型农业型乡镇）设立土地承包经营权信托公司，土地信托流转，保证了中联重科沅江工业园正式投入运行。

——完善已经运营的农村产权交易综合平台。我们参观的“郫县农村产权流转综合服务中心”的设施与定位都不错，但流转交易与服务还是等客上门，交易量不大，成交溢价的效能发挥不多。建议应把村组集体经济组织与镇（村）级联社类的所有可流转集体资产，包括每块土地、每间物业、每个园子、每份合同在清产核算后全部输入服务平台的软件系统，采用电子商务模式，撮合交易，竞价成交。逐步把众多资产变成众多交易的卖方。另外要探索如何吸引更多买方入场。上述抵押方就是大买方。

试验农民自主参与城镇化的六策略

——农民自主参与城镇化从建设公租房与老年公寓等入手。市、县的城乡结合部是人口与产业的净流入区。新增人口与产业人口的公租房需求旺盛。而政府解决保障房供地指标又紧张，由农村集体经济组织出面牵头建设公租房，只“租”不售，是合乎现行法律的。这类有市场的“物业”，很适合现在四川省集体经济组织的水平与能力。

老年公寓有类似性质。社会养老已是突出问题，利用农村集体建设用地（包括宅基地），以及丰沛的40、50劳动力资源，以展产业化养老公寓，大有可为。

——允许城郊结合部的镇村组，在集体建设用地上，有序规范发展小微企业园区。应该给无污染的都市型产业的小微企业开个租厂房的口子。南海区与北京郑各庄，其实都是利用农村集体建设用地的灵活性，把地“租”（或入股参与）给企业，发展起专业镇、产业村的。当然这类小微企业用地，仍要适当集中，规范管理，但即使在农业镇乡，也要允许办点“小微企业园区”。

——把集体建设用地中的经营性用地纳入“三旧”改造，提高土地利用的集约程度，加快城镇面貌更新与产业升级。一方面出台政策，激励村民与集体经济组织的积极性，把零星分散土地集中起来统一开发。通过拆除或改造旧有建筑，把不同集体经济单位的地块连接起来，实行统一规划与引进项目;另一方面可以通过改变建筑密度、容积率和完善配套设施、增加绿地面积等规划方式，加快城镇更新。同时，在改造过程中，淘汰落后的无证黑作坊，引导其转型升级或腾出空间引进档次更高项目或企业。

——允许并鼓励集体建设用地进入PPP项目。PPP是Public-Private-Parttnership的缩写，即公私合作模式，是指政府、企业基于某个项目而形成的相互合作关系的形式。城镇化进程必然会带来对道路、桥梁、环保、公园、绿地等基础设施建设，对地方政府构成极大的资金压力。PPP模式对于盘活庞大的社会闲置资金，缓解地方政府债务压力的同时，引入市场竞争机制，提高政府投入效率的价值。

——加强对农民的“金融武装”和“资本武装”。

——筹建“农村土地储备中心”，为建立“农村土地银行”作好准备。土地银行是指以土地为标的物进行抵押、转让、借贷等业务的银行。通常指经营土地存贷及与土地有关的长期信用业务的金融机构。从国际经验看，土地银行的建立是国家实现土地制度设计的最终解决方案。许多国家或地区的土地银行的主要业务范围是提供土地抵押贷款和发行土地债券，主要服务是农地。我国土地银行尚待建立，但必然会有资源的公有属性，效率的市场特征，效益的全民属性。