政府文化职能视野下的文化体制改革

唐正繁

自党的十六大特别是2003年的全国文化体制改革试点工作会议以来，我国文化体制改革已取得显著成效，政府文化职能也在改革中逐渐转变。同时，与发达国家相比，我国在文化生产力和文化竞争力方面都存在相当大的差距，文化产业的发展还处于相对落后的状态，而这与我国的文化体制尚未改革调整到位，政府文化职能转变并未完全实现有着密切关系。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出进一步深化文化体制改革，推进文化体制机制创新。目前，无论是文化体制改革，还是推动文化创新和发展文化产业，都离不开政府文化职能的转变。文化体制改革中政府文化职能的转变表现在管理观念、管理职责和管理方式等各个方面，其根本的立足点在于建立符合国情的服务型政府的现实要求，不断满足社会公众的精神文化需要。

一、文化体制改革与转变政府文化职能

政府职能在文化领域内的体现是政府的文化职能，文化职能是政府职能体系中的基本职能。政府的文化职能是指文化管理机构依法对新闻出版、广播影视、文学艺术等社会文化事业和文化产业的管理。实际上，我国文化体制改革的历程也是政府文化职能转变的过程，政府职能转变与文化体制改革之间具有内在的相关性。

1.政府文化职能转变有利于推进文化体制改革目标的实现。我国文化体制改革的目标，是完善宏观文化管理体制，建立富有效率的文化生产和服务机制，形成多元参与的文化产业格局，以及开放竞争的现代文化市场。实现文化体制改革的上述目标有赖于政府文化职能的转变。一方面，政府文化职能重心的转变能够解放文化生产力，满足社会文化服务需要；另一方面，政府文化职能方式的转变能够推动文化管理体制的创新与完善。政府文化职能方式的转变，要求始终坚持“精简、统一、高效、透明”的原则，积极运用经济手段和法律手段予以调整与规范，既有助于提升政府文化管理的水平，也有助于增进我国文化体制的创新。

2.文化体制改革规定现阶段政府文化职能转变的方向。改革开放以来，市场经济体制逐步替代计划经济体制，随着改革进程的推进文化产业兴起。当前，在全国各地纷纷提出加快文化产业发展的背景下，只有深化文化体制改革，才能整合资源，加快发展，真正将资源优势转化为产业优势。据此，文化体制改革规定了政府文化职能转变的方向，即文化资源开发、配置和整合，应坚持市场导向，充分发挥政府宏观调控下市场对文化资源配置的决定作用，利用市场化手段促进文化资源的优化整合。

3.政府文化职能转变和文化体制改革统一于构建服务型政府的现实要求。构建服务型政府是实现全面建设小康社会目标的内在要求，其主要内容在于逐步完善现有的社会公共服务体系，增进社会成员的公共利益和满足社会成员的公共需求。政府在整个社会公共服务体系中占据主导地位、承担主要责任，而在文化领域就要求转变政府文化职能，即强化政府的文化的公共服务职能。同时，文化体制作为社会公共服务体系不可或缺的组成部分，以保障社会成员的文化权利为价值准则，以满足社会公众的文化需求为目标导向，面向社会公众提供高效优质的文化产品和服务。显然，我国文化体制改革与服务型政府建设在内容上是一致而吻合的，推进文化体制改革已然成为服务型政府建设的切入点与着力点。由此，政府文化职能转变和文化体制改革在构建服务型政府的过程中实现了有机的统一。

二、政府文化管理的观念更新

观念影响行动和结果，因此管理思想和观念的更新是管理创新的前提。当前，转变政府文化职能，建设服务型政府同样离不开观念更新。政府文化管理观念更新主要包括四个方面：

1.树立有限行政管理观念。现代政府是一个权力有限的政府。当前，我国在新的社会转型期中建设服务型政府是其主要内容，而服务型政府奉行有限政府理念。因此，我们要变全能行政管理观念为有限行政管理观念。转变政府文化职能，要树立有限政府观念，政府在文化管理中不能代表市场规律，政府的角色定位是进行宏观调控，弥补、纠正市场和社会的功能缺陷，而不是政府对文化建设和管理的大包大揽。认识到政府文化管理的有限性，就能给政府文化管理廓清思路，从而转变政府文化职能和管理方式。

2.树立政府文化服务的观念。转变政府文化职能要牢固树立政府文化服务的观念。一方面，将文化服务的观念贯穿于政府管理行为的各个环节中，需要立足于政府部门本身，将面向社会成员提供文化服务的观念贯穿于政策议程、绩效考核和财政投入等各个环节之中，以更好地符合服务型政府建设的核心要求：另一方面，将文化服务的观念扩及整个文化体制中，使以政府为中心的理念转变所产生的乘数效应，能够带动公益性文化事业的完善以及经营性文化产业的增值。归结为一点，树立政府文化服务意识的关键在于实现由传统政府本位向以人为本转变。政府在文化管理过程中，应问需于民，主动了解人民群众文化需求方面的信息与水平；应问计于民，充分发挥社会力量在文化体制建设中的有益功能：还应负责于民，自觉接受人民群众的监督并不断提升人民享受文化服务的满意度。

3.树立依法行政管理观念。依法行政是各级人民政府严格依照法律的规定推行公共行政并采取有效措施保证法律实施的活动。依法行政管理是现代公共行政管理的本质要求。政府文化管理人员必须变人治行政管理观念为依法行政管理观念，在行政管理活动中树立文化管理守法意识。各级政府文化管理部门必须在法律规定的范围内活动，文化管理活动的程序、条件必须符合法律规定，同时规范执法行为，提高执法水平，做好执法监督和执法检查，避免主观性和随意性，防止行政权力的滥用。

4.树立创新的文化管理观念。创新是建设服务型政府“灵魂”，是文化体制改革和转变政府文化职能的重中之重，也是文化可持续发展的必由之路。政府要在创新中完成文化职能转变，并在职能转变中创新。加快政府文化职能转变，通过破除因循守旧的消极封闭文化管理观念，树立创新的观念，对政府文化职能的思路、模式和举措进行创新，以推动职能转变进程。

三、转变政府文化职能的主要路径

所谓政府文化职能转变，就是指国家行政机关在一定时期内对社会文化事业和文化产业管理的职责、作用、功能的转换、变革和发展，包括管理职责、权能的改变，管理角色的转换，管理手段、方法及模式的转变等。现阶段加快转变政府文化职能主要有四条路径：

1.廓清政府文化职能。新一轮改革，政府文化主管部门要准确卡位政府文化职能，并赋予整个政府文化管理体系以新的面貌和气质。当前，政府文化职能中有几项亟待廓清：一是构建公共文化服务体系。这既是实现文化服务的题中之意，也是体现“坚持以人民为中心的工作导向”，保障人民群众的文化权益，落实政府公共服务职能的迫切要求；二是制定宏观的具有可操作性的文化发展战略。政府在制定文化发展战略中，要注重文化发展战略体系完备性，做到文化发展战略体系制定的系统性、精细化和可操作性：三是文化发展信息与文化统计信息服务。当前，我国社会和文化团体对文化信息的需求正在急剧增加，政府决策也越来越需要信息支撑，这些科学数据、动态信息的提供对政府文化管理部门来说责无旁贷：四是推进文化管理立法进程。目前，我国的社会生活各领域，文化领域的立法即使不是最少也是较少的。所以，文化管理立法显得尤为紧迫。文化的发展需要社会各个部门的通力合作，在这种情况下，部门规章、条例往往无法实现协调多个部门统一实现某一文化目标的作用，许多关系文化发展的外部环境单单就某一个文化管理部门来说，很难进行统一管理，在这种情况下，国家法律的制定就显得尤其重要。

2.改革行政审批制度。当前，我国转变政府文化职能的改革也要抓关键、抓突破口，这个关键和突破口就是行政审批制度改革，做到简政放权。一是合理设定审批权力，清理审批事项和范围。凡是市场能调节的，凡是法律和经济政策能调节的，凡是社会中介组织可以管好的，凡是文化企业经营自主权范围内的事项，政府便不应再审批，而必须放松对文化企业、文化商品的管制，节约使用行政审批，减少对资源的垄断及资源的行政配置；二是对保留下来的审批事项，严格规范行政审批程序。必须以“简化””公开”和“规范”为原则，加强审批程序控制和制度化管理；三是重新配置行政审批权力，主要是使审批权与检查处罚权相对分离。未来的行政部门多数是审批权与检查处罚权分离型的，有些行政部门综合行使审批权，而有些行政部门则综合行使检查处罚权。一些传统的既行使审批权又行使处罚权的行政部门将让位于新型的行政部门。这种审批权与检查处罚权之间强弱关系的变化是审批制度改革带来的政府行为模式转换的显著标志。

3.明确政府文化管理职责。新一轮改革，转变政府文化职能的目效率。一是进一步完善政府综合文化行政责任主体。当前，要注重调整、合并和精简的文化责任主体，以提高政府文化管理部门的工作效率和公共文化服务能力；二是政府文化管理部门由办文化向管文化转变。一方面，政府文化管理部门要从经办文化事业中解脱出来，不再担任文化产品或文化服务的单一直接供给主体，而是将这部分权限下放、转移给经营性的文化企业。另一方面，政府文化管理部门把主要精力放到制定政策、做规划、抓监管上来，转到依法行政、社会管理和公共事务上来。理顺政府文化主管部门与文化企事业单位的关系，真正实现政企分开、政事分开；三是培育和发展公共文化机构的行业组织。政府文化管理部门要培育公共文化机构的行业组织并促其健康发展，充分发挥行业协会的自组织功能，提高对整个行业的管理和服务水平。着市场经济的不断完善以及文化领域的多元化趋势，转变和增加政府文化管理手段势在必行。新一轮改革，政府在文化管理中应综合运用行政的、经济的和法律的手段。一是文化管理的行政手段。文化管理行政手段的运用能够直接、快速地对文化生产领域进行调节：二是文化管理的经济手段。文化管理的经济手段是按照文化生产经营规律和经济规律的要求，以物质利益为动力，充分发挥价值规律对文化生产和流通的调节作用调控市场，促进文化资源的优化整合：三是文化管理的法律手段。政府文化管理部门运用法律的手段引导企业的生产经营活动。同时，通过行政手段、经济手段和法律手段的有机结合，能够避免文化体制建设和文化产业发展中政府失灵所产生的不利影响。