应急物资的储备模式研究

陈建华 刘博文

[摘 要] 应急物资作为应急管理中的一项基础性工作，在应对突发事件中发挥着举足轻重的作用。当前应急物资储备数量少、品种单一、科学保障能力评估体系不完善，因此要优化应急物资储备模式。本文主要通过分析应急物资的分类以及特点，结合当前应急物资储备模式，阐述实物储备模式、生产能力储备模式以及合同储备模式的适用范围、特点与机制，为加强应急物资保障能力提供可靠依据。

[关键词] 突发事件； 应急物资； 储备模式

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2014 . 03. 049

[中图分类号] F253.4 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2014）03- 0105- 03

在社会经济发展过程中，突发性事件的发生具有不确定性，不断提高社会应急管理水平已经成为我国当前社会主义现代化建设的重要内容。一般而言，突发性灾害会造成重大的人身伤亡与财产损失，为了应对灾害、减少伤亡和损失，要强化应急管理工作，完善应急物资储备模式减轻突发事件造成的损失，保障人民群众的生命财产安全。从某种程度上来讲，提高储备量，完善储备结构，合理规划储备布局，充分发挥人力、物力与财力的效益，有助于最大限度地提高应急救援工作效率，实现危害程度的最小化，保障人民群众的生命与财产安全。

1 应急物资概述

1.1 应急物资分类

从整体上来看，应急物资包括工作物资、特殊物资和保障人民生活的物资。具体而言，主要分为9类：一是生命救助类，如救生圈、止血绷带、救生缆索、保护气垫、红外探测器、氧气机及生命探测仪等；二是防护用品类，如防护服、防毒面具、盔甲及呼吸面具等；三是生命支持类，如便携呼吸机、高压氧舱、洗胃设备、输氧设备以及一些防疫药品等；四是工程材料类，如用于防水防雨抢修中的防水卷材、快凝快硬水泥，用于防洪中的防渗布料涂料、铁丝网等，同时还包括用于临时建筑构筑物中的各种钢板、钢丝绳、上下水管道与混凝土建筑构件；五是交通运输类，包括桥梁、陆地、空中以及水上交通运输中的物资；六是通讯与照明设备，涵盖海事卫星电话、移动电话、有线广播器材以及各种工作照明与场地照明器材；七是器材工具类，用于起重、破碎、紧固、消防、声光报警、观察以及通用的物资；八是动力燃料以及工程设备类，应用于发电、配电、气源、燃料以及各种起重、气象、通风、牵引中的物资；九是救灾运载、临时食宿与污染清理类，包括应用于防疫、空投、饮食以及垃圾清理等的物资。

1.2 应用物资需求特点

从本质上来讲，应急物资需求的主要特点体现在5个方面：第一，强制性。应急物资管理作为一种公共管理行为，是国家领导的、公众参与的一种社会公益性活动，强调以人为本以及灾民需求，确保灾害发生第一时间能够实现物资供给，具有法律性和强制性。第二，阶段性。由于自然灾害破坏性较大，在处理这类事件过程中分为救灾与重建等相关阶段。例如在2010年4月玉树地震中，第一时间运输一些救灾的机械设备、急救药品，在受伤人员抢救工作完成后才开始对居民生活物资进行供给。同时，重建过程中的工程设备等物资需求在救援后才产生。第三，时效性。物资需求要在最短时间内得到满足，否则会使救灾工作损失严重。第四，突发性。由于突发事件最为显著的特点是突发性，因此要在很短时间内保障大量应急物资的供应。第五，不确定性。当一些突发事件发生时，对交通、通讯设施等会造成一定的影响，导致受灾信息容易存在不及时性与不准确性，因此无法准确估计物资需求。例如在汶川地震中对于人员伤亡情况把握程度不够，因而一些救灾药品与救生设备等物资在调运数量上具有不确定性。在2008年雪灾时，消费需求发生了很大的变化，如图1所示。

1.3 当前应急物资储备现状

随着我国社会经济的不断发展，应急物资储备工作取得了较大的发展。从整体上来讲，应急物资储备主要分为实物储备模式、生产能力储备模式与合同储备模式。在实际发展过程中，应急物资储备仍存在许多问题与不足，主要表现在以下4个方面。

1.3.1 应急物资储备制度不健全

突发事件分级负责应急管理体制在级别划分上存在严重的不明确性，同时对应急物资储备也没有具体的要求，导致地方政府应急物资储备存在很大问题。同时，政府监管与调控行为不当，在灾害期间，与消费者、企业共同作用于物资的交易量与价格变化，如图2所示。

1.3.2 应急物资储备的数量少品种单一

当前应急物资储备数量少，品种相对单一，不能适应大规模突发事件需求。从整体上来看，应急物资主要有防护用品、生命支持、临时食宿等，但目前救灾物资储备偏重于帐篷、棉被以及救灾设备等救灾物资，地方储备救灾物资只有帐篷及少量救生设施等，保障灾民生活需要物资不足。

1.3.3 应急物资储备方式单一

在物资储备方式上，只注重实物储备，对于合同储备以及生产能力储备关注不够，某些地方政府的协议储备在权利与义务上没有详细划分，数量与质量都有待提高，没有构建长效机制，缺乏实质性的监督管理。同时，在应急物资储备主体上，偏向政府储备，没有充分发挥市场的作用，同时家庭储备相对贫乏。

1.3.4 应急物资保障能力差

在进行应急物资保障能力的评估过程中，由于缺乏科学指导，导致应急物资储备结构以及应急物资储备方式不合理，应急物资保障能力缺乏科学评估。尤其是没有构建以风险评估为基础的应急物资储备模式。从整体上来看，没有进行风险分析，储备制度不完善。

2 实物储备模式

2.1 实物储备模式适应范围

实物储备在储存形式上主要表现为实物，当应对突发事件时，能够及时进行物资的调用。简而言之，实物储备在大规模突发事件初期发挥着举足轻重的作用，是最重要的物资来源，同时在控制灾情方面具有不可忽视的作用。实物储备主要管理对象是企业，国家与各级政府在实物储备之外，与相关单位签订相应的储备合同，将一些应急物资交给企业进行储备管理，从而保障应急物资供应。从某种程度上来讲，由于突发事件具有不确定性，同时储备物资具有使用期，当过多依靠实物储备时，容易造成资金的浪费与闲置。

2.2 实物储备模式特点

从企业日常生产经营需要角度出发，一般企业会储备一定量的物资，多数为半成品或者成品，积极发挥实物储备模式的优越性，最大限度地扩大规模，促进应急物资储备成本的下降。从某种程度上来讲，有助于储备物资的轮换，实现了应急物资品质的最优化。由此可以看出，实物储备模式在处理生活类应急物资以及易变质物资时，具有很大的优势。

2.3 实物储备模式机制

实物储备模式机制主要是在政府与协议企业签订储备合同基础上构建的一种应急体系。由于企业主要是以盈利为目的，保障能力较低，因此政府要强化对协议企业的监管工作，保证应急物资实物储备数量与品质。要充分结合各级政府的经济实力，确定政府需要应对突发事件的规模与级别，国家负责应对大规模突发事件，省级政府应对较大规模突发事件，县级政府应对一般规模突发事件。同时，根据风险概率明确各级政府需要应对突发事件的种类和级别，确定应急物资的种类与数量，考虑社会效益与经济效益，避免应急物资储备的浪费。

3 生产能力储备模式

3.1 生产能力储备适应范围

生产能力储备主要是生产、研制救灾物资企业或单位，基于签订有关协议或者合同，在突发事件发生后，能够最大限度地保证转产以及研制救灾物资，这种储备方式即为生产能力储备，在应对大规模突发事件时具有很强的现实意义。生产能力储备一般适用于3类物资：第一，不易长期储存；第二，储存需要太多空间；第三，转产时间短、生产周期短。从整体上来看，主要包括食品等保质期较短的物资。同时由于其物资需求量小，物资获取容易，物资生产周期短，扩大生产便捷。从某种程度上来讲，过分依靠生产能力储备，对突发事件的前期处置将会造成一定的影响。

3.2 生产能力储备模式特点

在现阶段，由于我国在应急资源上存在诸多不足，通常情况下是由该类物资的生产厂家来进行生产。不难看出，生产能力储备主要是企业为了应对市场需求，从而形成的一种紧急生产储备模式，没有构建科学、合理的长效机制。因此，要积极构建应急物资保障能力评价机制，及时发现应急物资储备中存在的相关问题，不断调整应急物资储备结构，提高应急物资存储质量。相关应急物资储备管理部门要积极组织有关部门确定储备企业，完善下达年度储备计划。

3.3 生产能力储备模式机制

从本质上来讲，生产能力储备模式机制主要是通过签订紧急供货协议以及征用合同来实现的，通常情况下，采用期权方式。在实际应用过程中，通过联系物资生产厂家从而进行紧急生产，物资储备管理部门结合实际情况，向企业发布具体产品类型及规模，企业申报产品与数量，最后由管理部门下达储备计划，签订储备协议，从而满足应急物资储备需求。

4 合同储备模式

4.1 合同储备适应范围

合同储备主要由政府与拥有物资的企事业单位及个人签订合同，一般适用于建筑企业铲车、大货车以及仓储企业食品与药品等领域。当发生突发事件后，依据合同规定，优先调拨资源开展救灾工作。但合同储备具有一定局限性，其中关于应急物资具体需求时间不能进行明确的划分，因此合同储备中的应急物资处在维修状态。

4.2 合同储备模式特点

在完善合同储备模式过程中，要注意应急资源在用途、急需程度以及有效使用期限等方面的变化，对于大规模的突发事件，当应急物资需求量较大时，要注重合同储备与生产能力储备的结合。由于生产能力储备在第一时间难以发挥作用，为了提高应急资源的应急时间，在合同储备与生产能力储备结合时要注意配置的比例。同时，由于各省灾害类型以及人文因素存在一定的差异，因此在应急物资储备数量以及方式上要进行调整。当处在经济发达地区时，要提高实物储备比例；当处在经济相对落后的地区时，要将合同储备与生产能力储备进行有效结合。

4.3 合同储备模式机制

由于合同储备主体主要是政府部门与企事业单位以及个人，在签订合同过程中，要保证合同约定的有效性，能够实现物资的租用、调用。这种合同储备模式机制主要是在突发事件后依据合同中的相关内容优先调用实际所需要的物资，从而实现最终应急目标。

5 结 语

综上所述，在面对突发事件时，要坚持分级负责原则，构建一套以突发事件风险级别为核心的应急物资储备模式，明确突发事件风险级别以及应急物资储备方式，在界定突发事件风险级别的基础上，确认各级政府在应急物资储备种类以及数量上的需求，完善对应急物资保障能力的评价，最大限度地促进应急物资储备质量的提高。

主要参考文献

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