北京房地产税收调控政策探讨

田晓泽

[摘 要]21世纪以来，北京房地产飞速发展。房产价格也飞速上升，市场上也不断形成了房价继续上涨的预期，使得热钱不断涌入房地产行业，其中不少还是境外的热钱。这在一定程度上增加了总体经济运行风险。为将房价稳定在正常合理范围内，政府出台了大量宏观调控政策，主要包括货币政策、税收政策、土地政策和行政政策。本文将主要针对北京房地产税收政策进行回顾与评价，认为北京应当归并精简税种，对不同购买者区别征税，并加大对房地产保有环节征税，以促进房地产市场健康发展。

[关键词]房地产；税收政策；评价及建议

[中图分类号]F812.42 [文献标识码]A [文章编号]1005-6432（2014）37-0129-04

1 北京房地产税收调控政策回顾

1.1 北京房地产税收改革变迁历程

从20世纪50年代初期开始，我国开始征收房地产税收。回顾北京房地产税收改革变迁历程可分为三个阶段。

（1）1949—1978年。中华人民共和国成立当即进行税收改革。国务院建立了统一的税务机构，并颁布《全国税政实施纲要》，规定全国开始统一征收包括房产税、地产税、遗产税、印花税等14项税（不包括农业税）。1973年，我国实施工商税制改革，把原城市房地产税，工商统一税及其附加、盐税等合并为统一的工商税。这次改革其城市房地产税仅是名义上作为一个税种而存在，但仅仅对非企业单位及个人征收，征收范围狭窄，在工商税中所占的比例也非常低。因此，这一阶段的房地产税收改革，其核心问题主要是统一和简化税制，充分发挥税收的财政功能。

（2）1979—1993年。随着我国进入改革开放的新时期，经济形势发生了翻天覆地的变化，为适应经济的发展，20世纪80年代初期恢复征收契税。1984年，我国实施利改税改革，将城市房地产税划分为房产税和城镇土地使用税两个税种，对内资企业和个人恢复征收。1986年国务院正式颁布了《房产税暂行条例》。1987年4月，为保护耕地，开征耕地占用税；1988年，为调整城镇土地级差收益，促进城镇土地利用效率，国务院颁布《城镇土地使用税暂行条例》，开征城镇土地使用税。

（3）1994年税制改革。1994年，国家实施了新中国成立以来规模最大、范围最广、影响最深远的一次税制改革，经过此次改革，为了抑制土地投机行为，我国第一个对土地增值额征收的税种——土地增值税开始征收。经过1994年的税制改革，我国房地产税收体系逐渐完善起来，财政功能增加，且房地产税收的经济调控功能也逐步发挥，基本上形成了适应社会主义市场经济体制的房地产税收体系。

我国现行房地产税收体系是我国税制体系中较复杂的一个行业税收体系。从流转过程，按不同环节的划分，首先，在房地产开发环节，包括耕地占用税、契税、印花税；其次，在房地产转让环节所征税税种，包括营业税、城市建设维护税、教育费附加、所得税、土地增值税及印花税等；最后，在房地产保有环节，若房屋自用则包括房产税和城镇土地使用税；若住房出租，则涉及营业税及附加、所得税（个人所得税和企业所得税）、房产税、城镇土地使用税和印花税。因此，在我国房地产税制体系中，对房地产开发和转让环节有较重的税负，减轻了在房地产保有环节所征收的税。

1.2 北京房地产业税收制度主要调控政策回顾（2003—2012年）

2003—2007年，楼市暴涨，国家采取宏观调控政策，稳定楼市发展，在税制方面实施成本抑制型房地产税收政策。2005年出台“国八条”，将个人转让住房免征营业税的购房年限从1年延长到2年。2006年中央进一步出台的“国六条”，又将个人转让住房免征营业税的购房年限从2年延长到5年，进一步增加投机性房地产炒作成本。

2005年10月，国家税务总局下发《关于实施房地产税收一体化管理若干问题的通知》，通知规定，个人出售自有住房的所得，应按“财产转让所得”项目征20%的个人所得税。2006年7月，国家税务总局又发布《关于个人住房转让所得征收个人所得税有关问题的通知》，该通知强调，对住房转让所得征收个人所得税时以实际成交价格作为转让收入，允许从其转让收入中减除房屋原值、转让过程中缴纳的税金及其有关合理费用；对个人转让其自用5年以上，并且是家庭唯一生活用房取得所得的，免征个人所得税。

北京市地方税务局在2008年发布《关于房改带危改项目有关税收问题的通知》（京地税地〔2008〕216号），进一步规范北京市房地产业税收制度。并根据财政部公布的《国家税务总局关于个人住房转让营业税政策的通知》（财税〔2008〕174号），自2009年1月1日至12月31日，个人将购买不足2年的非普通住房对外销售的，全额征收营业税；个人将购买超过2年（含2年）的普通住房对外销售的，免征营业税。北京市地方税务局、财政局及建设委员会公布《北京市地方税务局北京市财政局北京市建设委员会关于个人销售已购住房有关税收征管问题的补充通知》（京地税营〔2005〕345号），对其操作进行更详细的规定。

而从2010年起，不足5年的普通住宅转让，将按照其销售收入减去购房款后的差额征收营业税，非普通住房则将全额征收。

2010年财政部及国税总局，进一步明确对个人购买普遍住房，且该住房属于家庭唯一住房的，减半征收契税；对个人购买90平方米及以下普通住房，且属于家庭唯一住房的，则按1%税率征收契税；对出售自有住房并在1年内重新购房的纳税人不再减免个人所得税。

2011年财政部公布了《关于调整个人住房转让营业税政策的通知》规定将购买不足5年的住房对外销售的，将全部征收营业税。并从2011年1月起，重庆、上海两地发布通知，将作为房产税改革试点，开始征收房产税。要更大范围推广房产税改革的消息从未间断，但目前并没有付诸实施。

2 北京房地产税收结构现状分析

一方面，房地产税收政策作为一项重要的宏观调控工具，它与房地产市场的发展有着十分密切的关联性，两者是相辅相成的。合理的规范房地产税收政策，可以促进房地产市场的健康稳定发展；另一方面，国家的税收收入水平也被房地产市场的发展决定着，健康稳定的房地产市场能够提高国家的税收收入，反之，房地产市场持续低迷，房地产开发投资规模将会锐减，大大影响了国家的税收收入水平。

2.1 北京市房地产业税收占税收总额比重分析

由表1可以看出，北京市房地产税收收入在税收总额中占有较大的比重，是国家税收的重要组成部分。从房地产税收占总税收比重变化可以看出，国家的宏观调控政策是有一定效果的，2009年的宽松税收政策使得所占比重有所增加，而2010—2011年的严厉调控政策，使得房地产业税收在税收总额中所占比重降低。

2.2 北京市地方税收结构现状

北京市地方税2010年税收结构

资料来源：北京市地方税务局网站 http：//www.tax861.gov.cn/

可见，在地方税收中，营业税是最主要的税收来源，在我国房地产保有环节的税收，房产税仅占4%。根据北京市地方税务局公布信息，2013年，北京市全年各项税费收入突破3000亿元，达到3100.3亿元，同比增收203.5亿元，增长7%。其中，第三产业税收主体地位稳定，达到2063.6亿元，占比达到89%。房地产业、金融业、现代服务业收入规模居前，合计完成1617.9亿元，占比达到69.8%。

2.3 我国房地产保有环节税收分析

我国保有环节的房地产税收主要有房产税、城镇土地使用税。

数据来源：2007—2011年中国财政年鉴和中国税务总局网站数据整理所得。

随着房地产业的快速发展，房地产业保有环节的税收收入也逐年增长，2008年，全国城镇土地使用税为816.90亿元，增长幅度达112%。但总体来看，保有环节房地产税收收入的增长速度仍慢于总税收收入额的增长，其税收收入占总税收收入的比重平均在2.4%，占地方财政收入的比重平均为4.6%，占比都偏低。

3 现行房地产业税收体系存在的主要问题

3.1 重流转税，轻保有税

一方面，现行的房地产税收政策在房地产保有阶段，只开征城镇土地使用税和房产税两个税种，而房产税只是针对房屋出租经营者征收，对个人住房自住或空置等均未开征，因此，购房者买到商品房之后，只有用于经营才需每年支付一定的城镇土地使用税和房产税，但这个费用平摊到每平方米建筑面积上的税收又是极少的；另一方面，房产税的计税依据以面积和房产原值计算，如若不用则不需要缴纳任何费用，因此，无论房地产价值如何变化，购房者所缴纳的税收不受房地产价值的影响，其自住型商品房保有期间更是不必缴纳房产税。

因此，保有环节税费过低，持有房产成本几乎为零，而流转环节税负又极易转嫁，这就使得开发商捂盘销售，抬高房价，销售行为扭曲等问题产生。另外，消费者投机需求也随着房价的高涨而膨胀，房屋空置率也进一步增加，商品房的流通，特别是二手房市场的发展受到限制。

重流转税，轻保有税的税制体系，不利于房地产资源的合理配置与利用，也助长了市场投机行为，促使房价上涨。

3.2 税种复杂，重复征税

我国房地产业税制设计中，在各个环节都有着不同的、多种类的流转税收，并且在各环节中也存在着重复征税的问题。比如，在对于房产转让和出租环节、对房地产开发经营，以及房产税和城镇土地使用税方面存在重复课税的问题。更详细的说明则比如，在房屋出租时，既征营业税，又征房产税；房屋转让时，既征所得税、营业税，又按照所取得的土地增值额课征土地增值税。

由于政策失误，对同一征税对象重复征税，使得房地产税收负担日益增加，房地产开发成本也增加，而更直接的则表现为买房者负担的加重，导致了房地产市场的失衡。

3.3 税基设计不合理

目前，我国计税依据以土地面积、房产原值或租金收入等作为计税依据，不能反映土地的级差收益和土地、房屋的时间价值。

比如，房地产税征收实行从价征税和从租征税的方式，在征税范围方面狭窄，计税依据也不能反映房产的市场价值和时间价值；城镇土地使用税，以纳税人实际占用的土地面积为计税依据，没有考虑用地的质量等级及房地产的用途，土地资源利用存在浪费现象；此外，房产税、城镇土地使用税的征收范围不包括农村的非农业建设用地，与城镇化发展步伐不协调。而耕地占用税的税基，耕地只限于种植农作物的土地，对其他形式的农作物免税，存在税负不公平问题。

3.4 税收监管力度差，存在漏征漏管现象

随着城市经济的快速发展，城市建设步伐加快，大量流动人口涌入北京等大城市，也使得住房租赁业发展迅速。但房地产业租赁业的大规模发展，并未带来房地产税收的大幅度增加，一方面，房地产经营税收利率低；另一方面，其城市个人住房租赁隐蔽性强，监管征收较困难，故对个人住房的经营性租赁存在漏征漏管的现象。

实践中，个人住房租赁可通过中介出租、直接出租、转租再租等方式，对于中介出租，监管难度相对较小，而直接出租、转租等方式，出租房与租赁房直接签订合同，收取租金，对此，很难实施有效的税收监管。居民房屋持有成本低，出租又存在巨大的利润，吸引着更多的人在房屋租赁市场投资，税收漏洞更大，社会资源也得不到更好的配置。

3.5 调控力薄弱

目前，我国宏观调控政策为鼓励基本住房需求，抑制房产地产市场的投机需求，在税制调控方面主要集中在交易环节。

在一级市场上，土地增值税是主要的调控政策，在理论上，土地增值税实施差别征税，可以抑制房地产开发商对开发豪华的大面积住房的热衷度，但其税制设计繁杂，监管不严造成土地增值税的征管存在漏洞，实践中，土地增值税大量税源流失，从而使其调控力度大打折扣。在二级市场上，税收调控政策主要是对打击抑制的投机性需求等从重征税。但实践中，税收的优惠只是有限的，对消费者的影响很小，大多不会考虑税收的影响，因此其调控力度不够，未能达到预期的效果。

4 我国税收政策的建议

4.1 归并精简税种

从国际经验看，美国仅设置了财产税、遗产税、赠予税和房地产经营所得税，英国专门对房地产征收的税种只有住宅税、营业税、遗产税与赠予税，精简的税制体系设置，便于中央管理，厘清税收征纳关系，并提高税收征管效率。

其次，我国地价房价的快速膨胀，与政府的税收体系不完善、土地财政等有着不可分割的关系。在美国等发达国家，大多数国家土地实行私有制，政府主要通过税收制度，取得房地产的增值收益。

我国要想达到住宅价格理性回归，房地产业的可持续发展，政府在房地产开发阶段应主要着眼于取消或减轻房地产开发过程中的不合理收费，减轻开发时行政性收费项目。在房地产各环节归并精简税种，减少因税种复杂而出现的重复征税等现象，减少税收不公平，并降低征税成本，提高监管、征收效率。

4.2 实行差别化税率，对不同购买行为者区别对待

调控及税收的目标均包括合理分配资源，保民生，调节收入分配差距，因此，对于投资型的购买者，政府可更多地向其征税，而对自用型的购买者，政府应给予相应的优惠或补贴。而这种差别化税率的实施，需要建立在房地产市场信息对称，对购房者有完善的房产信息登记的制度下。目前，不动产登记工作已在全国展开，差别化税率的实施将有良好的基础。通过了解购房者家庭的住房信息，对购买大面积、多套住房者，有投机倾向者征收重税，实现在购买环节对投机行的有效抑制。

4.3 加大对房地产保有环节征税

从国外经验看，大多国家在房地产市场运行的各个环节都设置了税收，但其税负相对集中在房地产的保有环节。比如，英国在房地产取得环节，其印花税仅按土地和房产取得价格的1%征收，而在房地产保有环节，其不动产税、经营性不动产差额占总税收额的30%左右。其重保守的税制体系，大大地推动了房地产市场的流通效率及资源配置效率。

因此，本文认为应当加大对房地产保有环节的征税，加快推进房产税体系的建立，及对土地闲置税的研究等。增加对保有环节的征税，有效解决税负转嫁问题，对大面积占用土地资源的住宅、长期闲置的住房和两套以上的住房征收重税，提高投机者持有房产的成本，适当减少买房环节的税费，形成购房容易养房难的局面，促进拥有多套房产者对闲置住房的出售，增加房地产市场的供给，从而实现房地产资源的重新配置，稳定房价，实现房地产业的可持续发展。

4.4 健全税收法制建设，保证房地产业税收征管的有效性

各国政府历来都对税收的法制建设有着高度的重视，如韩国，制定了包括《关于抑制不动产投机特别措施税法》等相当完备的房地产税收法规；日本与房地产相关的法规有60多个。因此，税制体系的改革与完善，与税法的制定与修订是紧密相连的。

一方面，立法机关通过一定的立法程序，表决通过房地产税法的设立，可视为代表民众的意见，有利于税收的执行；另一方面，税收基本法的建立，将对征税范围、征管程序、税权划分、税务机关和纳税人的权利和义务等税收问题，有了统一的指导，明确的规定，对单行的税收法律、法规也有着统领、约束、指导、协调的重要作用。

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