对京津冀“抱团”的思考

赵凯

多年来，京津冀一体化发展一直缺少实质性举措，三省市合作进展步伐缓慢。2013年以来，随着党中央、国务院的高度重视，京津冀一体化合作进程加速，即将迎来新的发展阶段。

多因素促进一体化提速

中央层面的高度关注与实质性介入。从首都经济圈发展进入“十二五”规划，国家层面牵头编制首都经济圈规划，到2013年总书记提出建设京津现代化双城记，再到2014年1月，习总书记对北京作出重要批示，把着力推动京津冀协调发展放在突出位置，2014年2月，习总书记对京津冀合作提出七点要求，强调自觉打破自家“一亩三分地”的思维定式，抱成团朝着顶层设计的目标一起做。国家从未如此重视一个区域的协同发展，这也预示京津冀一体化发展面临新的机遇。

京津冀区域性环境治理倒逼机制的确立。京津冀区域大气污染问题已经引起国家关注。2013年9月，全国十个重污染城市河北就占七个，大气污染已经成为区域必须共同面对的问题。2013年7月，国务院发布“大气污染防治行动计划”，2013年9月份，京津冀六省市立下军令状，明确要共同治理环境。这表面上是环境问题，更深层次是三省市产业、经济、城市等问题叠加所致。

京津冀三地各自发展的内在需求。京津冀三地合作最根本的出发点还是其内在需求。三地目前发展中，各自面临突出问题，难以在自身范围内加以解决，必须在合作中谋求新的发展。对于北京来说，面临人口资源环境的矛盾，中心城市功能纾解、城市交通、环境等问题已经迫在眉睫。根据第六次人口普查数据，北京常驻外来人口中，河北一省达到155.9万，占到五分之一以上，北京要调控外来人口，不与河北协作，肯定没有出路。对于河北来说，2013年关停取缔重污染企业8743家，新产业的替代、经济发展的稳定都需要寻找新的经济增长点。对于天津来说，近几年随着滨海新区的开发建设，保持了连续几年的高速增长，从由投资驱动到向真正产业主导转变，实体经济发展方面，也面临很大压力。

一体化合作需找准重点

京津冀的合作，要在产业协作、城市功能再造等方面进行深入合作和重构，按照市场化的思维，从推进区域一体化、建立城市群等角度提出解决思路。

产业协作化是核心。长三角、珠三角发展的前提都是产业一体化，每个城市都有特色的产业集群，产业链上各自分工比较明确。京津冀产业分工合作的基础比较薄弱，三地之间存在天然的产业悬崖、产业鸿沟，北京和河北、北京和天津、天津和河北都存在这个问题，而且短期内靠市场力量难以形成产业分工体系。为此，关键是靠政府引导，一方面北京市、天津市要推进产业链环节向周边布局；另一方面国家也可以将重大项目优先布局在河北省部分区域。同时，要在税收、人才等方面进行创新，比如对于布局河北的项目在税收优惠、人才落户等方面享受相应政策等，合力推动河北的产业升级。在产业合作上要突出创新导向，区别于长三角区域的制造业一体化布局，京津冀要在现代服务业、战略性新兴产业上做文章。例如要在战略性新兴产业链上，创新产业链布局，在现代服务业发展方面加大三省市合作力度，注重利用大数据、移动互联网等新兴技术改变传统产业生产、组织和运营模式，注重差异化布局，形成大区域的产业分工协作格局。

城市分工体系重构是支撑。京津冀区域最大的特色还在于首都，因此，三方要强化首都功能共识。北京要做好城市功能的疏解，特别是经济功能的疏解，进一步强化政治、文化、国际交往等核心功能，推动一般性产业功能，及部分教育、医疗、养老等方面的社会公共服务功能在周边大区域布局。京津冀在城市发展定位上，要按照城市群发展规律制定城市规划、人口规划、土地规划，重构京津冀的城市体系。从京津冀城市群发展的角度，抛开本位主义，确定中心城市、节点城市，每个城市突出自己的产业特色、人文特色和生态特色，使城市在规模、产业、功能等方面统一到京津冀区域的发展中来，不再仅仅是局限于本省市的发展定位。要在京津冀区域内重新调整国土规划，从国家层面依据京津冀各个城市的定位对土地指标进行调整，满足城市发展和产业发展需求。北京周边已经形成的“睡城”最主要原因就是城市定位不清晰，地方政府“走一步算一步”，缺乏长远眼光导致的。

交通一体化是基础。东京都市圈、长三角经济圈等每一次规划都遵循“交通优先”原则，对城市间快速交通、轨道交通建设给予大力支持。日本东京都市圈已经形成了由新干线、轻轨、地铁构成的总长约2865公里的区域轨道交通网络，承担都市圈一半以上的客运量，支撑和带动了都市圈发展；长三角2小时都市圈也基本建成，促进城市之间的人流、物流。目前，京津冀的骨干交通网络体系基本健全，但高速度、大容量的城市间快速交通网络、轨道交通网络，还有很大差距。尤其是城市之间的微循环联络仍需要进一步打通，如可以加快市郊铁路建设，打通北京郊区新城和周边区域的联系通道。京津冀区域应该按照城市规划的要求，围绕城市功能定位进行交通布局，政府只要把交通便捷问题解决了，企业、人员往来更加自由，企业会自发按照发展战略进行区域合作布局。未来可以通过取消京津冀之间的高速公路收费，城际列车票价降一半等措施，真正实现交通的一体化。

体制机制创新是保障。京津冀合作的最大障碍就是体制问题，顶层设计的关键是要形成利益共同体，通过市场机制，发挥北京的科技优势，放大天津的工业优势，拿出各自的优势资源来合作。比如北京、天津可以到河北建立产业园，仿照苏南、苏北的合作模式，采取地方政府之间的利益分成方式，找到利益共同点，推进区域合作的可持续发展。

重大项目是切入点。北京市和河北省共建新机场是个很好的契机，按照机场的发展规律，周边一定半径内会形成临空经济区。北京市、河北省要先行一步，抛开固有思维，以临空经济区建设为切入点，进行项目共建和生态合作，探索一体化合作的机制和模式。另外，延庆和张家口、承德可以开展葡萄产业、休闲产业领域的合作，利用葡萄大会、冬奥会的契机，加快互动发展。

推进一体化要关注三大问题

合作思路的问题。对于北京而言，要从注重功能集聚特别是经济功能集聚向功能疏解和辐射转变，从更多强调外省市保障首都向主动支持周边地区发展转变，从强调服务首都自身向通过服务区域、服务全国来实现自身发展方式转变。要学会做减法，尤其需加强以中关村为核心的创新资源的辐射和延伸。津冀区域也要转变思路，改变依赖心理，转变分蛋糕的思路，真正借助北京的资源，立足区域需求，共同营造全国乃至全球最优的发展环境，把京津冀的蛋糕做大，面向全国乃至全球集聚资源。这一点可以借鉴日本。日本正在拟定“新增长战略”，谋划以东京、大阪、爱知为中心，创建“国家战略特区”，实施大胆的体制改革和税制优惠政策，营造高度自由、全球最适于经济建设的发展环境。

政府的定位问题。政府不要越位，要更多发挥市场的作用，在产业选择、项目选择上，政府没有能力去准确地把握技术趋势、行业趋势，要主要依靠市场主体。政府不要缺位，要做好统筹协调和服务对接，整合内外部各种资源，搭建合作平台，找准合作需求。如要积极搭建大区域合作的统一信息平台，及时发布三地合作的产业基础、空间条件、政策、重大项目、企业投资等各类信息，为政府、企业、市场主体提供方便、快捷、高效的信息交流平台；搭建三地各类活动对接平台，推进洽谈会、论坛、项目推介会等各类市场活动信息对接、互相开放，也可共同策划一批年度性服务平台活动，为市场主体创造合作条件。

市场主体的需求问题。积极发挥市场的决定性作用，要真正把握市场主体的需求。企业跨区域布局主要基于降低生产、经营成本，获取区域特定的生产资源，扩大再生产投资、拓展发展空间，占领区域性新市场等四个原因。就京津冀区域合作而言，企业更多目的是要降低成本、拓展发展空间。这几年，随着周边区域的产业配套能力的提高，中关村企业在周边的布局进程也有显著提高。据不完全统计，目前中关村企业在天津有稳定合作关系的有1000家以上，在天津设立分支机构的有269家，占在京外地区设立分支机构的中关村企业总数（1674家）的15.7%，在河北设立分支机构的中关村企业有159家。为此，政府要做好统计调查工作，因势利导，找准合作的切入点和企业的需求点，促进市场主体的对接与合作。对于大企业总部，短期内落户北京仍是最优选择。目前北京的企业总部以管理型、营销型、决策型为主，基本没有生产型总部，需要良好的信息资源、服务资源和金融资源。目前只有北京、上海等少数城市具备这样的条件，落户北京会降低企业成本。

（作者单位：投资北京研究院 ）