新农村建设中农村房屋拆迁制度建议分析

乔莉　高明芳

在社会主义新农村建设的大背景下，伴随旧村改造，以及愈演愈烈的新型城镇建设，越来越多的农村房屋被拆迁，在这个过程中也出现了诸多问题。从我国的拆迁现状出发，分析农村房屋拆迁的真实现状，并对完善房屋拆迁制度提出几点建议。

新农村建设农村房屋拆迁党的十六届五中全会明确提出了社会主义新农村建设的宏伟目标，其中“村容整洁”是新农村建设最直观的体现。党的十八大提出，城乡一体化发展是解决“三农”问题的根本途径，对统筹城乡发展做了专题部署。

目前，因农村房屋拆迁引起的社会矛盾的数量呈明显的上升趋势，严重影响了社会发展的步伐。笔者通过对农村房屋拆迁主体、拆迁程序、拆迁补偿实践情况进行初步的调查，对完善房屋拆迁制度提出几点建议。

一、加快对农村房屋拆迁的立法

现存规范农村房屋拆迁工作的法律法规，多是由行政机关及其部门机关通过制定行政法规、规章、地方性法规等予以规制。但这种做法显然是不符合宪法精神和《立法法》的规定的。在新农村建设农村房屋拆迁中，行政机关作为拆迁活动的参与者，如果兼由行政机关充当规则的制定者，那么行政机关极有可能在自己的权限范围内制定最有利于自己的法规。一旦立法者与执法者混为一体，被拆迁人的合法权益难以保障。

根据我国《立法法》第八条规定：“涉及对民事基本权利及财产权利的调整只能由基本法律调整”。同时依据我国《宪法》规定，基本法的制定和修改应当有全国人民代表大会行使。由此可见，对于新农村建设中农村房屋的拆迁这种直接涉及到广大农民群众的财产利益的行为应当且只能由全国人民代表大会通过制定基本法律予以规制。那么，规范农村房屋拆迁工作的立法主体只能是全国人民代表大会。所以，面对愈演愈烈的新农村建设，各级人民代表大會要加快对农村房屋拆迁的立法进程。

二、规范行政机关职能

对于房屋拆迁主体的确定，应当根据不同种类的拆迁而有所不同。房屋拆迁从其拆迁目的上应当分为两大类，一类是公共利益拆迁，另一类为非公共利益拆迁。出于公共利益目的的新农村建设农村房屋拆迁由政府行使国家的强制性权力。为了公共利益的需要，根据我国《宪法》和《土地管理法》等法律，政府有权予以征收和征用。依据《城市房屋拆迁管理条例》的规定，被拆迁人和拆迁人之间的地位是平等的，双方只要符合拆迁法规的规定，就可以进行。所以，拆迁人与被拆迁人之间实际上是一种平等主体之间的民事法律关系，即平等民事主体之间的财产关系。

对于新农村建设中农村房屋拆迁，依照相关法律规定，国家行政机关应当为拆迁主体。行政机关作为拆迁主体，又是拆迁政策的制定者，这就需要国家出台相关的监督制度，通过制度设计，规避政府在拆迁中“既作游戏参与者，又作游戏规则制定者”产生的弊端。

三、规范拆迁程序

程序是实现实体权利的有效保障，只有健全程序，才可以谈实体权利的保障问题。对于新农村建设中农村房屋拆迁，政府应建立全程的规范拆迁程序：

1.预先公告。对于拆迁范围、目的及用途等内容应当在拆迁前的合理时间内发布公告，使被拆农民充分了解相关信息。

2.召开拆迁听证会。通过村民参与、听证以论证拆迁行为是否符合社会主义新农村建设。通过民主程序，在经由充分的公共意见表达和沟通后最终决定是否拆迁，从而更具说服力。

3.政府部门将听证的论证结果公布，明确该项目是否符合新农村建设实际，并且决定是否发放拆迁许可证。在行政机关作出决定之后，应当给予拆迁当事人一定时期的异议期。

4.拆迁人将欲拆迁房屋登记结果、评估结果公示。对取得拆迁许可证的房屋由拆迁人公示。对于拆迁房屋的评估，应当由双方协商指定独立的房地产评估机构对被拆迁人和被拆迁房屋进行调查、登记、评估，并将结果公示，听取有关意见。

5.制定补偿方案并召开补偿听证会。在拆迁当事人对评估结果无异议的情况下，拆迁人应当据此制定补偿方案，拆迁人在提交相关行政管理部门之后，针对该补偿方案召开听证，充分听取被拆迁人及相关利益人的意见，拆迁当事人双方经协商达成相互认同的补偿方案。

6.实施拆迁。

四、健全补偿机制

1.建立公正的补偿制度

基于拆迁人与被拆迁人之间是平等主体民事关系，我国在构建拆迁补偿体系时应坚持公平公正原则，在保障被拆迁人的合法利益同时照顾损拆迁人的利益。

（1）补偿原则。在我国新农村建设农村房屋拆迁中，可以采取基本补偿原则兼特别补偿原则。基本补偿原则适用于农民的房产可替代性比较强的情况下，在对农民的房产结构、地理位置等因素进行综合评估后进行相应补偿即可。特别原则适用于拆迁行为对农民而言还存在其他方面影响因素，诸如拆迁可能会影响到农民生产、生活的便利或使其他利益受损，存在这类情形时，拆迁补偿应当突破基本原则，而考虑农民的的特别情况。

（2）补偿方式。在补偿方式上，我国目前主要采取货币补偿和产权置换两种方式。对于农民选择产权置换方式进行补偿的，则政府应坚持“先安置，后拆迁”的原则，在重建项目地段或其他地段先行建设安置房；在建设安置房中，政府不得故意降低建设质量标准。如果农民选择货币补偿方式，在补偿标准上，则应按照国际上的通行做法以市场价格为主要依据，并考虑农民房屋的预期收益、实际可得利益、区位和剩余年限等来确定，以确保农民的生活状况不低于被拆迁之前的生活水平。

2.完善权利救济制度

（1）通过组建社团或其他专门组织的形式保障农民的权利。农民可以通过有效方式结成社团，增强群体力量，以此保障自身的权利。同时也可以借鉴西方的经验，成立业主委员会等社团专门组织，通过听证、谈判、协商、诉讼等各种正当方式与政府平等对话，切实维护农民合法权益。

（2）建立和完善被拆迁农民的司法救济机制。如在拆迁中农民与政府产生纠纷，则应确立人民法院在处理纠纷中的最终裁判权，可由人民法院设立专门的拆迁裁判法庭，来受理拆迁纠纷，凡涉及公共利益的确认、拆迁补偿金额的确定以及强制拆迁措施的使用的，都应经拆迁裁判庭裁判或签发执行令。

3.健全拆迁补偿安置机制，完善被拆迁农民的社会保障体系

应当从以下几方面做起：一是对被拆迁农民进行技术培训，促进再就业。被拆迁农民失去土地意味着失业是新农村建设农村房屋拆迁保障机制中的最大问题。通过组织被拆迁农民技能培训，提高他们的劳动技能，努力使他们在新领域获得工作，提高农民的收入。也符合社会主义新农村“生活宽裕”的目标。二是建立完善被拆迁农民基本生活保障制度。农村的保障机制在我国社会保障机制中属于较为薄弱的一个环节，被拆迁农民可以说失去了其生活的保障，因此健全包含最低生活保障、养老、医疗保险等保障机制以保障被拆迁农民的生活，对于完善拆迁补偿机制，实现社会主义新农村建设的目标具有积极意义。

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