大学章程建设是落实大学办学自主权的过程

中图分类号：G471.2 文献标识码：A

摘要：今天的中国公立大学，作为真正意义上的“面向社会办学的法人实体”，并没有完全享受和拥有《高等教育法》所规定的“办学自主权”，这一事实背后的原因是多方面的，本文从大学章程着手分析了大学章程作为大学依法运行的基本准则和依据，应保障大学实现自治、实现依法治校。章程建设的过程，应当成为明确划定大学权力、落实大学办学自主权的过程。

关键词：大学；章程；办学自主权

由于长期以来高校缺少被称之为“大学宪法”的章程的存在，大学的办学自主权并没有真正落到实处。2010年初，温家宝总理主持召开《 国家中长期教育改革和发展规划纲要》意见和建议的座谈会时提出：“ 一所好的大学，在于有自己独特的灵魂，这就是独立的思考、自由的表达，千人一面、千篇一律，不可能出世界一流大学。大学必须有办学自主权”。权力的落实需要有法律的保障，虽然我国《高等教育法》规定：高校享有办学自主权，但是这一概括性的条款没有写明大学应有怎样的办学权力。作为大学运行基本法的大学章程，应对大学的应有权利进行详细说明并予以制度性的保障，因此大学章程的建设过程是真正落实大学办学自主权的过程。

一、大学章程的基本功能

（一）大学章程的起源

“在大学发展史上.特许状和章程尽管有不少共性的东西，但它们毕竟还是有所不同。”大学特许状的权威性首先来自于教权，中世纪教会拥有足以与世俗权力抗衡的权力，因此，教会颁发的特许状赋予了大学诸多特权，但宗教改革之后赋予大学特权的特许状主要来自于王权和国家权力。大学章程的正式出现当属1215年巴黎大学的章程，当时大学之所以要有章程，一方面是模仿职业基尔特、城市公社等其他行会组织的模式，另一方面也源于亚里士多德的《政治学》中的古典法原则：即权力在选举的官员与大学全体大会之间分享。

随后，意大利、英国、美国、日本等纷纷制定自己的大学章程。由于大学章程的效力渊源和特许机构的不同，有的是源自权力机构所颁布的特许状或饬令，如牛津大学1254年和剑桥大学1318年得到教皇训令，并在其后发展过程中得到王室的各种特许状；有的则是源自政府或教育主管部门对大学章程的批准或授权，如康奈尔大学章程最初源于纽约州立法机构，即1865年《 莫雷尔法案》第585章的授权。

大學，从中世纪的教师或学生行会到现代大学，作为一个组织其专业化程度和现代化程度也在逐步升高。伴随着一种更有效率的专业化组织的诞生，大学需要有其自己的法律来规范其与世俗权力机构关系及内部规则，大学章程应运而生。随着世俗化进程不断影响和改变着大学的设立和大学章程的建设及完善，大学的设立和运行，需要大学章程给予根本性的规定和保障。大学章程的作用是让大学这一特殊的社会组织结构能得到世俗的支持，让大学能够合理合法的开展大学学术活动，这是大学存在与运行的基本前提。

（二）大学章程的基本功能

大学章程的基本功能是保障大学合理合法的进行一切和学术有关的活动而不受到其它外部权力机构的影响和制约，保障大学实现自治和依法治校。如今的大学已从社会的边缘逐渐走向社会的中心，大学章程也脱离了国家或地方政府教育法规混合的状态，获得了独立的法律地位，大学章程不仅是实现大学内部治理的一种有效途径，而且成为协调大学与外部关系的法定桥梁。

我国《高等教育法》规定“高等学校自批准之日起取得法人资格”，第三条指出“章程是高等学校依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则”。《2010—2020国家中长期教育改革和发展规划纲要》明确指出，高校应依法治校，依法制定大学章程。因此，从法律定位上来看，大学章程是大学的“基本法”，是高校内部治理的“母法”，是高校实现依法治校的行为准则。

1.实现大学自治、保障依法治校

“每一个较大规模的现代社会，无论它的政治、经济或宗教制度是什么类型的，都需要建立一个机构来传递深奥的知识，分析、批判现存的知识，并探索新的学问领域。换言之，凡是需要进行理智分析、鉴别、阐述或关注的地方，哪里就会有大学”即大学是传递和研究高深学问的场所和组织，自治就是高深学问的最悠久的传统之一。无论它的经费来自私人捐赠还是国家补助，也不管它的正式批准是靠教皇训令、皇家特许状还是国家或是省的立法条文，学者行会都自己管理自己的事情”。赫钦斯曾说过，失去了自治，高等教育就失去了精华。

但是，高等教育的自治从传统到现在，从来都不是绝对的，因为绝对的自治必然要求完全的经费独立，而这种程度的独立是根本不可能的。那么，“对学术自治的某些限制是不可避免的。如果这些限制是自我施加的，而不是外部强加的，那它们是很容易忍受的”， “高深学问如此复杂，以至于只有那些专门入门者，即教师和管理人员才有能力管理它们的事务，因此它们应该是一个自治的组织”。这就意味着大学必须自治，而不是由政府或是任何其它付费的外部机构来治理。这种自治特权需要通过法律的形式予以确定和保障，大学章程就是大学自治的准则和法律依据。因此，大学章程最初也最基本的功能就是为了维护和实现大学自治，确保大学依法治校。

2.调整内部治理结构，弘扬和保障学术自由

大学内部治理实质上大学内部权力的分配和协调。我国的公办大学实行的是党委领导下的校长负责制，这其中存在着四种权利：政党权利、行政权力、学术权力和民主权力（教师和学生的权力），这四种权力如何管理、运行、分配和协调，必须有明确的法律依据。大学章程是大学自治的基本准则和依据，是大学的“基本法”或“母法”，它在大学内部管理制度体系中是居于核心地位的，它决定了大学管理体制及其制度运行的状态。

大学，它是传递和研究高深学问的，而完成这些任务只有那些专门入门者才能完成，“为了保证知识的准确和正确，学者的活动必须这服从于真理，而不受任何外界压力，如教会、国家或经济利益的影响”，大多数学术自由的支持者把自由看做是追求真理的条件，并且，“言论自由是所有公民的权利，无论是否是专家，而学术自由只限于学者行会”。当然，学术自由也不是没有限度的，学者有义务为他们的研究提出充分的证明，以便由他人评价这些结论的准确度和效度。既然大学章程是大学运行的基本法，那么它就具备规范和调整组织内成员权利和义务的功能，明确学术权力的核心地位，明确其它权力都是为学术权力而服务的思想意识，平衡大学内部的各种权力关系，弘扬学术自由，保障大学自主管理、自主发展。

3.彰显、提高办学特色

《高等学校章程制定暂行办法》第四条规定高等学校制定章程应当着重完善学校自主管理、自我约束的体制、机制，反映学校的办学特色；第七条规定章程应载明“学校的机构性质、发展定位，培养目标、办学方向：经审批机关核定的办学层次、规模；学校的主要学科门类”等，充分表达了对学校使命的要求。这些虽然是共性的规定，但具体内容又能够反映出每个学校的办学特色。并且，随着高等教育竞争日益激烈，大学能够发挥自己的特色以便在竞争中脱颖而出就显得更为重要。但是，大学提高办学特色不是靠的校园之大等的硬件设备，而是通过办学理念体现出来的校园文化传承与创新的“软资源”，大学章程正是涵盖大学办学理念和办学思路的一种载体。

二、目前中国公立大学办学自主权存在的问题

（一）教育法律落实不到位

办学自主权的最早提出可以追溯到1979年12月，苏步青、李国豪等大学校长在《人民日报》上发表的文章，呼吁给高校一点自主权；1985年《中共中央关于教育体制改革的举的决定》提出了一扩大高校办学自主权为核心的一系列政策；1993年《中国教育改革与发展纲要》明确指出要“是高等学校真正成为面向社会自主办学的法人实体”；1995年的《教育法》确认了高等学校的法人地位；1998年的《高等教育法》重申了高等学校的法人地位并规定了高校享有的七个方面的办学自主权。

可以看出，办学自主权的地位已经从政策规定上升到国家法律的确认，从概念性的规定到相对具体的规定。但是直到现在，高等学校办学自主权的具体落实仍争议不断。

（二）中国公立大学办事的权力太大而办学的权利太小

近年来高校经常出现权力的“放”与“收”的循环和高等学校“去行政化”之争。一方面政府宏观管理部门在不断进行着下放权力的尝试，另一方面具体业务又一直在寻求工作上的抓手”。随着高等教育体制改革的进行，政府逐步对公立大学松绑并下放办学权力，但是政府给予的这些权力并不是大学作为基本的学术组织和公法人地位应得的权力，而是其作为民事法人主体享有的民事法人对学校人财物的完全独立的支配权。

中国公立大学作为自主办学实体，享有的公法人权力包括在大学内部组织机构的设置、学科规划、人才引进、学生培养、教师聘用等方面的自主权在不断扩大，但是存在着公办大学作为民事法人主体的权力过大而办学的权力不大。只有真正认识和明晰大学具备什么样的基本权力，才能真正将其写入法律规定，从而依法落到实处。那大学作为典型的学术机构和学术组织，其具有的基本权力包括：校长选择权、学生选择权、自主理财权和教员聘任权。而其他权力诸如学科规划权、专业设置权等都是由大学基本权利衍生出来的权力。大学的基本权力是大学的必须，而不是在衍生性权力和让渡的权力之间做出讨价还价的改革。

随着与高校相联系的问题和事务日益纷繁，为避免大学滥用办学自主权，高校也亟需建立和完善对于办学自主权的自我约束机制，《高等教育法》规定的大学章程是明确界定和厘清公立大学办学自主权的法律依据，章程建设是大学与政府通过协商来划定大学办学自主权边界的博弈过程。换言之，高校办学自主權的落实，有待通过各高校的章程建设来实现。

（三）在中国大学办学实践中，将大学的自主权等同于大学校长的自主权

我国公立高校的领导体制实行的是党委领导下的校长负责制，《中华人民共和国高等教育法》规定：“高等学校的校长全面负责本校的教学、科学研究和其他行政管理工作，行使下列职权：（1）拟定发展规划 （2）组织教学活动、科学研究和思想品德教育 （3）拟定内部组织机构设置方案，推荐副校长人选，任免内部组织机构的负责人（4 ）聘任与解聘教师以及内部其他工作人员，对学生进行学籍管理并实施奖励或者处分 （5 ）拟定和执行年度经费预算方案，保护和管理校产，维护学校的合法权益 （6 ）章程规定的其他职权。

但是在我国公立大学的校长采取的是选拔任命的方式。大学不仅被看做是一个学术机构，更被看做是一个培养国家栋梁的具有上层建筑与意识形态性质的教育机构，“校长由上级选拔，具有一定的行政级别，使得校长更认同政府官员的身份”。官员的行动逻辑遵从的是“上级服从下级”，导致校长们更看重对上负责，侧重用行政管理的手段来管理学校。校长是学校的最高行政人员，对外代表学校，这也就可以解释为什么在实际的大学中，将大学的权力等同于大学校长的权力。这样的结果必然是行政权力不断侵蚀学术权力，从根本上制约大学的办学自主权。

三、大学章程建设与大学办学自主权

（一）章程建设的核心任务：完善高校的法人治理结构

高等学校的本质属性属于不同于公司，但高校的法人治理结构可以参考公司法人治理结构的原则。《公司治理结构原则》认识到一个公司竞争力的发挥和最终成功是利益相关者协同作用的结果。大学同样是一个组织—现代大学已经形成了多元利益主体的格局，存在着不同利益诉求的相关者主体。

党的十八大报告提出，健全权力运行制约和监督体系。坚持用制度管权管事管人；确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。章程建设就是落实十八大报告精神、完善高等学校法人治理结构的一个重要契机。办学自主权是高校作为法人应当享有的权力，不是由政府或教育主管部门让渡的权力。必须在思想层面认识到这一点，章程是大学依法自主办学的依据，因此在章程建设中，应当泾渭分明的划清其和行政权力。

（二）章程建设应对大学的各种办学行为和管理活动作出明确规定

《高等学校章程制定暂行办法》第五条指出高等学校的举办者、主管教育行政部门应当按照政校分开、管办分离的原则，以章程明确界定与学校的关系，明确学校的办学方向与发展原则，落实举办者权利义务，保障学校的办学自主权。

而如何把“政府和大学的权力边界刚性化，大学章程就是一个非常好的切入口。章程就是一种契约，是双方权力合法性的来源，把二者的权力边界通过大学章程的方式固定”。

通过查阅吉林大学、东华大学等国内大学的章程文本发现，这几所大学的章程的规定在很多方面存在明显的趋同化倾向，尤其在有关学校组织结构、校长的权力、教代会的权力和学校对教职工的管理制度上机械照搬上位法规定。大学章程中缺乏具体的实施细则和原则性的规定，使得我国大学章程在协调大学内部治理和处理与外部环境之间的关系时操作性并不强。因此大学章程建设必须明晰地界定大学权力的边界，一方面可以阻断外部权力对大学权力的侵蚀，另一方面，也是大学自我约束的机制，这样大学办学才能做到依法治学、依法治校，才能拥有合法的大学自主权。

（三）章程建设须保障大学的应有权力，完善党委领导下的校长负责制

党委领导下的校长负责制，是我国在长期的教育实践经验中不断坚持并完善的高校领导体制，《中华人民共和国高等教育法》规定：高等学校的校长全面负责本校的教学、科学研究和其他行政管理工作，可以行使章程规定的其他职权。大学行政化的弊端虽有，但是大学的行政系统对大学的发展有着不可替代的作用，我们应该做的是不断完善这一体制，逐步克服大学行政的诟病，这更需要大学章程对校长的权力及其行使的边界做出明确的规范，并完善和发挥其他群体如教代会、学生代表大会等对大学校长的监督作用，完善监督机制。

四、结语

大学办学自治权的真正落实，仅仅依靠大学章程的建设和完善是远远不够的，大学章程是大学办学自主权落实迈出的第一步，是大学在办学自主权方面真正可以做到有法可循、有法可依，后面仍然還有很长的路要走。但是，这第一步必须要走好、走坚实，才能推动权力为大学所用，才能更好的实现我国的大学自治，才能更好地建设出世界一流大学。

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作者简介：

王箫（1989—），女，汉族，山西运城人，浙江工业大学政治与公共管理学院硕士研究生，研究方向：教育经济与管理。