公共资源交易监管的理论与实践思考

李文军

【摘 要】 当前，公共资源交易监管主要是一种权力内部的监督制约，还必须建立和健全社会监督机制，构建对交易过程自上而下和自下而上，自内到外和自外到内的全方位、多角度的监督体系。完善各项工作的信息公开制度，扩大公开范围，增加交易过程透明度，保障人民群众的知情权，为社会监督提供条件。

【关键词】 公共资源；交易监管；缺陷；改革

引言：

近年來，全国各地积极探索公共资源监管体系改革，对传统的公共资源交易决策、执行和监管等职能进行了不同程度的调整，取得了积极的成效，同时为我们下一步深化改革提供了宝贵经验，但公共资源交易领域依然是腐败的易发和高发地带。

一、改革公共资源交易监管体系的现实意义

1、公共资源交易监管体系改革是转变政府职能的客观需要

公共资源交易活动既具有市场契约活动的性质，也具有公共行政管理活动的性质。加快推进公共资源交易监管体系改革，有利于优化政府职能配置和工作流程，进一步理顺政府和市场的关系，促进政府全面正确履行职能，提高公共资源交易监管效率和公共服务能力。

2、公共资源交易监管体系改革是充分发挥市场机制作用的必然要求

建设统一开放、竞争有序的市场体系，是使市场在资源配置中起决定性作用的基础。改革公共资源交易监管体系，搭建统一规范的公共资源交易平台，有利于打破市场分割，加快形成统一开放和竞争有序的现代市场体系，充分发挥公共资源市场机制作用，提高经济运行质量和效益。

3、改革公共资源交易监管体制是提高监管效率的现实需要

改革公共资源交易监管体系有利于打破多头监管、职责不清及相互推诿等格局，明确各部门监管职责，形成公共资源监管合力，提高监管效率，维护公共资源交易秩序。

4、公共资源交易监管体系改革，可以从源头上治理腐败

推进公共资源交易监管体系改革，创造监管实施条件，调整行政权力配置，加强权力制衡机制建设，用市场规则和法律制度来约束和规范权力运行和政府行为，有利于从源头上最大限度地遏制腐败。

二、传统公共资源交易监管缺陷

1、市场和政府的边界不清，政府越位、缺位现象突出

本来市场是无边界的，不受行政辖区和行政行业管理的边界限制和约束，它要求天生的公平，包括法律、制度、规则、参与机会、交易过程和交易结果公平。但形成的市场体系是以条条（部门）为主，还加上了块块（行政区域）的限制和行政权力的介入，有部门利益、地方利益、个人的权力利益的交织。市场竞争不规范、竞争不充分、甚至扭曲，形成各种潜规则，就很难保障公平公正的实现。

2、市场被人为地割裂，增加了交易成本和行政监督成本

由于是以条条和块块建立的市场，交易资源分散没有整合，造成在交易场地建设、服务、管理的人员及交易必须具备的设施建设上重复投资，机构人员无限膨胀；多个监管机构的设立，从机构编制、人员经费、制定监管规则及实施交易前、交易中、交易后的各部门之间行政付出的时间效率、监管成本也是一笔无法估算的开支。

3、部门利益作祟，政出多门，权力膨胀

虽然《招标投标法》和《政府采购法》的颁布有了大的原则和方向，但是十多年缺乏实施的细则，各部门在制定部门规章中没有摆脱部门权力和利益的樊篱，或明或暗的固化了本部门本行业的权力和利益。

4、权力介入，操纵交易，导致腐败易发多发

由于集管理、服务、监督一体，为权力介入操纵交易预留了空间，使违规违法行为有机可乘。从项目的招标人、招标代理机构、潜在的投标企业，甚至参与项目招标评审的专家、交易中心的服务人员，以及监管部门都会有可能从中获取非法利益的“好处”。被查处的国内腐败案件中，权力插手交易，从中获取非法利益的案子比比皆是。

5、多头管理，“九龙治水”，各自为阵，降低行政效能

由于是以条条和块块为主建立的碎片化的市场，监督也是行业行政主管部门同体，形成管办不分，行业主管部门既是运动员又是裁判员，另外，项目又分属各行政主管部门，虽然国家有《招标投标法》，但是各行业主管部门又形成了部门的规章，这些规章都或明或暗地强化了部门的权力，社会上形象的称之为“手伸得过长”，有利益的都想管，没有利益的都不管，碰到问题相互推诿，效能低下。

6、潜规则盛行，市场诚信缺失

由于各部门都制定行业交易规则，设置不合理“门坎”或条件，为某些利益关系人量身定做，导致潜在投标人为了获得项目不择手段、投其所好，通过不正当的利益输送，采用不规则竞争，致使这一领域诚信体系缺失。

三、公共资源交易监督管理体制改革方案设想

1、机构设置

设立一委一办（局）一中心。成立省、市、县公共资源交易监督管理委员会（为虚设的领导机构），由政府主要领导任委员会主任，相关部门主要负责人为委员会成员。委员会下设常设办事机构——办公室，为政府直管的正厅或正处、正县级事业单位。地市、县一级同时加挂公共资源交易监督管理局牌子，政府授权行使公共资源交易行政管理职能。组建公共资源交易服务中心（下设市场服务、政府采购代理、国土矿产代理、企业产权代理等部门），独立法人，为公共资源交易活动提供全方位服务，不承担任何行政管理职能。

2、各机构职能职责

2.1公共资源交易管理委员会职能

是公共资源交易监督管理的领导机构，负责全省范围内公共资源管理的政策制订、重大决策和重大项目的监督检查。

2.2公共资源交易监督管理委员会办公室职能

是公共资源交易监督委员会的常设办事机构，负责公共资源交易活动中的组织协调，政策的贯彻执行，市场的监督检查。地（市）、县加挂公共资源交易监督管理局牌子，政府授权其对本行政区域范围内所有交易的公共资源项目交易方式核准、行政执法和违法行为的行政处罚。具体职责如下：（1）贯彻执行有关工程建设招标投标、国土矿业资源交易、国有产权交易和政府采购及其他公共资源交易的法律、法规和规章。（2）制定工程建设招标、国土矿业资源交易、国有产权交易、政府采购及其他公共资源交易活动监督管理的具体制度、操作程序。（3）审批、核准工程建设招标、国土矿业资源交易、国有产权交易和政府采购及其他公共资源交易活动的范围和非公开招标、拍卖之外的交易方式，对有关文件资料的合法性、真实性、完整性进行备案登记，对交易后合同的鉴定和履行结果情况实行监督检查。（4）管理地市级综合评标专家库；业务指导招标、政府采购等其他公共资源交易代理机构；建立和管理公共资源交易施工企业、中介机构、供应商等备选库。（5）建立和管理公共资源交易市场主体诚信档案库。（6）对公共资源交易活动进行日常执法稽查，受理举报投诉，依法查处违法违规行为。（7）对公共资源交易活动当事人的保证金实行集中托管并对其监督管理。（8）对市公共资源交易服务中心进行监督和管理。（9）指导市县公共资源交易活动。（10）法律、法规、规章、政策规定应履行的其他职责。

3、公共资源交易服务中心职能：

负责为交易场所提供软硬件服务，包括提供电子交易系统、交易场地、交易设施设备，为行政监督、违法行为查处提供配合服务等。具体职责如下：（1）严格执行公共资源交易的市场交易规则。（2）为交易主体提供信息发布、项目入市、报名申请、开评标、拍卖等交易活动场所和所需专家抽取及其他相关服务。（3）建设维护公共资源交易电子管理系统。（4）统计、分析、评估公共资源交易活动基础数据，并及时报送相关部门。

4、完善公共资源交易市场社会监督体系建设

当前，公共资源交易监管主要是一种权力内部的监督制约，还必须建立和健全社会监督机制，构建对交易过程自上而下和自下而上，自内到外和自外到内的全方位、多角度的监督体系。完善各项工作的信息公开制度，扩大公开范围，增加交易过程透明度，保障人民群众的知情权，为社会监督提供条件。

5、统一公共资源交易法律制度

当前，《招标投标法》和《政府采购法》奠定的分行业监管体系已经成为深化公共资源交易监管体系改革不可逾越的体制障碍。为此，在条件成熟的情况下，可以考虑整合《招标投标法》和《政府采购法》，重新颁布出台《公共资源交易法》，并在此基础上建立健全相应的公共资源交易监管法律体系。

四、结束语

要严格规范公共资源交易程序，加强公共资源交易全过程监管。然后要按照“应进必进”的原则，拓宽公共资源交易范围和领域。最终要建立科技监控体系，运用现代科技规范行使权力，解决制度执行中人为因素和潜规则的干扰。总之，要充分发挥纪检监察与各行业部门的监管职能，在更大范围内形成公共资源交易监管合力。

参考文献：

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[2]郑志浩.公共资源交易活动现状及规范化运行探究[J].中外企业家.2013（17）

[3]吴小明.关于推进公共资源交易市场建设的思考[J].中国政府采购.2013（04）