户改落地难题

汪峥

国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（下称《意见》）的通过，意味着延续了近60年的城乡二元户籍管理制度，破冰在望。

在全世界范围内，实行严格户籍管制的国家屈指可数。户籍管理在大部分国家均回归于登记功能，并没有附着的各项差别化权益。

所以，中国人民大学教授周孝正认为，“从户籍身份区分到统一平等居民，是必须实现的常识。但实现这一目标，却有重重阻碍。”

阻碍持续经年。仅《意见》规定的职能分工，从公安部、教育部、民政部、财政部、人社部、住建部、农业部，到法制办、国家发改委、国土资源部、卫生计生委，多达11个部委。

11个部委的联合参与，既可视为《意见》改革之重要，更可反映户籍制度之复杂。如北京理工大学教授胡星斗所说，由此实现中国式“平权”的“一切关键和前提”，在于《意见》能否真正“落地”。而中国改革发展研究院区域研究所所长夏锋直言，现行户籍制度造成的利益倾斜和矛盾，决定了《意见》推进的户籍新政——“不能等”。

一项“不能等”的“平权”新政策，究竟该如何“落地”？

差别落户如何公平

在“全面放开”建制镇和中小城市、有序放开中等城市落户限制的同时，对于“严格控制特大城市人口规模”的“旧模式”，争议仍多。

夏锋认为，“户籍改革的关键，其实不在于小城镇，而在于大城市，尤其是特大城市。”

2014年3月，国务院出台《国家新型城镇化规划（2014?2020）》（下称《意见》），将市辖区常住总人口超过500万的城市定义为特大城市，常住总人口100万?500万的城市定义为大城市。

以此比照2010年第六次全国人口普查数据可见，以市辖区常住总人口算，中国内地有特大城市18个，其中，北京和上海的常住人口超过2000万。

《财经国家周刊》记者从相关部门了解到，截至2013年末，北京和上海市常住外来人口分别为802.7万人和990.01万人，被称为“北漂”、“沪漂”。

此外，即便是《意见》致力于建立完善的积分制度，但对比北上广等地的现行政策，“积分落户”虽看似“公平”，实则“比移民国外还难”。

差别落户如何实现“公平”，是户籍改革落地面临的难题。《财经国家周刊》记者了解到，在《意见》出台前，如国家发改委与住建部对于城市规模划定等问题，便意见相左。

在严格控制特大城市规模这一思路上，政策制定部门与学术界部分人士也存在较大的意见分歧。前者基于有效治理城市病及推进城镇化等方面，“管理”城市规模成为合理的政策选择。而部分学者则认为这种做法不可取。

携程网创始人、北京大学光华管理学院经济学研究兼职教授梁建章认为，“从国际比较来看，北京的各种大城市病症与其说是人口太多，不如说是规划失误和管理不当所致，而这背后是错误的人口控制观念。”

其根本原因在于，经济发展的“根本活力”来源于人口流动，若将各种问题都“归咎于所谓的人口失控”，则是“掩盖了问题的真正症结，更加不利于问题的有效解决”。

农民利益如何保障

《意见》一出，千层浪起。

“统一城乡户口登记制度，全面实施居住证制度”、“稳步推进义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、住房保障等城镇基本公共服务覆盖全部常住人口”等目标，被视为“动刀”之举。

根据户籍制度改革方向，最大的受益方将是农民群体。就此而言，户籍制度改革与城镇化如异曲同工。

2013年底，中央城镇化工作会议曾明确“城镇化是现代化的必由之路，推进城镇化是解决农业、农村、农民问题的重要途径”。据《规划》显示：目前我国常住人口城镇化率为53.7%，而户籍人口城镇化率只有36%左右。不仅远低于发达国家80%的水平，也低于收入与我国相近的发展中国家60%的平均水平。

众所周知，城乡二元的户籍制度，是阻碍城镇化进程的主要原因。为此，《意见》提出通过取消城乡二元户籍区分，实现“2020年1亿左右农业人口落户城镇”的目标。

“这是今后户籍改革最为复杂但亟须解决的问题。”张车伟认为，户籍改革首先要保证不管农民在哪里落户，土地利益不能剥夺，即“土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权‘三权必须要保障”。

《意见》虽强调了不得以退出“三权”作为农民进城落户的条件，但周孝正认为，这需要法律制度的保障，“从土地强征、产权侵害到分配缺位，没有法律保障，农民永远是弱势群体”。

“希望户籍改革能真正让农民参与到土地财产权的分配上。”张车伟认为，农民土地权益的保护，在政策上要有实施细则，并落实到地方，“《意见》规定的‘城乡居民自主定居意愿才能真正实现，避免赶着农民上楼”。

为保障户籍改革在地方不走样，不造成对农民利益的侵害，胡星斗建议制定“官员政绩评价系统”：“就如大学里学生对教师进行打分一样，在户籍改革中农民对执行部门和执行官员具有评分权，并直接和官员政绩考核挂钩。”

更多的探索正在推进。中央农村工作领导小组办公室副局长赵阳在《意见》发布后明确表示，当前正在积极落实中央关于稳定现有的土地承包关系，加快推进农村土地的确权登记办证工作，依法保障农民的土地承包经营权和宅基地使用权，并“积极推进农村集体经济组织产权制度的改革，探索集体经济的有效实现形式，切实保护农民作为集体经济组织成员的集体财产权和收益分配权”。

“三权”的保障，成为户籍新政策有效落实的基础。正因如此，与之相配套的土地制度改革，亦更显紧迫性，如农村宅基地入市、国有土地和集体土地同价同权等问题的探索，争议极大。

近年来，成都、重庆、深圳、上海等地区在土地制度领域的改革尝试一直在推进。

在张车伟看来，上海的“家庭农场”便很有创新意义。上海的“家庭农场”模式允许村民按照依法、自愿、有偿的原则，与政府签订统一的土地流转授权委托书，对承包土地自行经营。同时，政府推进相关政策及公共服务配套，以保证“家庭农场”运营，打破城乡公共服务及权益间的不平等。2013年，“家庭农场”概念首次在中央一号文件明确提及。

据《财经国家周刊》记者了解，这种模式目前在湖北武汉、吉林延边、浙江宁波、安徽郎溪等地正有效推广。

中国人民大学经济学院教授陶然认为，“中国城镇化需要户籍和土地改革联动，防止出现户籍制度改革被土地制度锁定的格局。”

财政支撑如何到位

“户籍改革一直推行缓慢，观点争议之外，还有财政资金的制约。”夏锋表示，2009年开始，中央就户籍制度改革一直在不断推进，但地方政府的积极性并不高，“因为户籍改革实质上是一项综合配套改革，需要大量的资金支撑”。

对此，陶然分析道，在现有财税体制下，地方政府预算除保障本地户籍居民的基本公共服务需求外，如果将外地户籍人口纳入进来就显得捉襟见肘。特别是在地方财政收入增速开始下降，债务水平持续提高的背景下，“地方政府在建设保障性住房等方面就会能力有限，动力不足”。

以重庆城乡统筹户籍制度改革为例，当初面临的最大问题之一就是资金成本问题。城镇职工的养老保险由单位和企业缴20%，如果是农民工则企业只负责12%，医疗保险城镇职工也比农民工每年多缴1000元左右。据此测算，仅首批300万农民工进城，总成本便高达1200亿元。

人口流动不仅涉及流入地政府公共支出压力，对企业也带来压力。异地社保账户统筹问题及由此带来的地方财政不均衡支出，成为户籍改革最大的障碍之一。

《意见》公布后不久，中国社科院城市发展与环境研究所发布2014年《中国城市发展报告》显示：目前我国东、中、西部地区农业转移人口市民化的人均公共成本分别为17.6万元、10.4万元和10.6万元，全国平均为13.1万元/人。预计2030年前我国有3.9亿农民需要市民化，以此粗略计算，仅仅市民化所需公共成本便高达51万亿元。

虽然在资金上有很大压力，但夏锋认为，部分地区其实“夸大了这种财政压力”。他认为，户籍改革中，很多是存量成本，如农民进城，在配套的水电、道路等基本生活保障资金等很多方面，“不能再重新进行一遍核算来计算资金所需”。

胡星斗则认为，可以激活民间资本消化相关成本，如进一步推进混合所有制改革，在教育、医疗等领域降低门槛，鼓励民间投资。同时改革土地制度以大幅提高土地征收交易价格，“在解决财政资金问题的同时，还能保障农民带着财产进城”。“解决资金问题的另一重要方面，则在于必须深化税收制度改革并完善地方财税体系。”夏锋表示。

这正是户籍制度改革希望解决的问题。

《意见》提出：“建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制”，由“中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任”；同时加大财力均衡力度，“深化税收制度改革，完善地方税体系”。

而适度加大中央事权和支出责任，正是本轮财税体制改革的方向。财政部部长楼继伟在解读财税体制改革总体方案时曾明确表示：“保持现有中央和地方财力格局总体稳定，是合理划分中央和地方收入的前提。”