户口“含金量”之别

汪峥

不过一纸户籍，缘何争议万分，改革维艰？

“许多的福利待遇与户籍制度长期挂钩，难以剥离。仅仅户籍制度本身来说，是一件很容易的事，但是和各种福利待遇捆绑在一起，就很难改了。”公安部副部长黄明说。

据全国人大财经委副主任委员辜胜阻统计，现行户籍管理制度导致了60多种城乡间的不平等福利。

户籍制度调节城市规模的功能，也越来越被人诟病。通过市场或税收来解决似乎更为合理和科学。

国家发改委一位司长告诉《财经国家周刊》记者，各部门对户籍改革的方向并没有多少争议，但由于牵涉利益和财权，“改革需要时间”。

对决策层和相关部委而言，认清户籍制度症结的成因及现状，是探索改革的前提。

“身份限制”

2014年7月24日，国务院出台《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（下称《意见》），重启新一轮户籍改革帷幕。

公安部副部长黄明解读说，改革的目标是到2020年“努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户”，并“统一城乡户口登记制度，全面实施居住证制度”。

这意味着实施了半个多世纪的城乡二元户籍体系，即将寿终正寝——至少在名义上。

中国的户籍管理制度形成久远。肇始于战国、成熟于汉代、完善于唐朝的古代户籍制度，捆绑着地权与赋役。从商代的“登人”到汉代的“编户齐民”，再到宋代的“保甲制”，人口管理制度一直在发展，户籍也有不同的含义。如宋代，土地私有制进一步发展，征收赋税渐以田亩为主，户籍遂按有无土地分为主户、客户，并按土地多少分别户等。

至上世纪初，户籍管制一度取消，实行迁徙自由。当前的二元户籍制度形成于解放初这一特殊历史阶段。

1958年，时任公安部部长的罗瑞卿在解释《中华人民共和国户口登记条例》时说：“我国社会主义建设的方针，是在优先发展重工业的基础上，发展工业和发展农业同时并举”，因此，“既不能让城市劳动力盲目增加，也不能让农村劳动力盲目外流”。

自1953?1957年的4年间，中共中央和国务院连续发布了5个文件，严控农民进城。1957年12月，中共中央和国务院联合发布了《关于制止农村人口盲目外流的指示》。

香港科技大学社会科学部教授丁学良分析说，户籍管理制度源于苏联，当时此一制度的英文称谓为“Internal Passport System”，其目的在于“快速工业化”。

由于当时特殊的国情，这一举措在当时起到一定作用，但也造成日后问题积重难返。如中共中央党史部教授王海光所言，户籍制度已然成为“制度性障碍”。

改革开放后，户籍制度改革开始启动，却长期未见实质性突破。

《财经国家周刊》记者据公开资料统计，自1984年国务院发布《关于农民进入集镇落户问题的通知》到《意见》出台，关于户籍改革的中央及部委文件至少有6部，总体趋势非常明显，即逐步放松户籍管制，保障流动人口权益。

同时，一些省市也在逐步探索户籍制度改革。如四川的“城内租房全家落户”、重庆的“统筹城乡户籍改革”、上海和深圳等地的积分落户制度，等等。

“蓝印户口”——便是这一改革趋势的过渡产物。

1992年8月，公安部颁布《关于实行当地有效城镇居民户口制度的通知》，“蓝印户口”正式出现。

作为正式户口与暂住户口之间的户籍形式，蓝印户口因公安部门加盖蓝色印章，以区别正式户口的红色印章而得名。

通过蓝印户口，外来人员可基本享受本地城市的保障及福利，获取的主要方式，便是购房。实行蓝印户口政策的主要城市如上海、大连、天津、厦门等，虽房价随之大涨，仍然吸引着大量外来人口尤其是农村人口。

虽然直接刺激了人口流动，一定程度上助推了城市发展及城市化进程，但因其“过渡”特性及改革不彻底带来的诸多问题，蓝印户口逐步被取消。

蓝印户口退出历史舞台后，随着城市化进程加快及重庆、成都等地推出涉及农地征收的户改模式，常住外来人口尤其是“农民工”的利益如何保障，成为户籍制度改革中争议最大的问题。

张车伟认为，《意见》虽然强调不允许将退出‘三权（土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权）作为农民进城落户的条件，但在具体政策还没有明确落地前，公众的担忧仍然存在。

2010年，中国社科院通过对11万农民进行调查，结果显示长年进城务工群体（生于1960?1970年代）不愿转为非农户口的比例达80%，年轻进城务工群体（生于1980年代）不愿转为非农户口的比例达75%，而若以土地权益作为交换而落户城镇，不愿转为非农户口的比例则高达90%。

“种地时是农民，进城务工为政府创造价值时也是农民，然后说城里的事儿跟农民没关，这说不通。”北京大学国家发展研究院教授周其仁总结说，“身份限制就是把农村人口‘框在一个地缘、血缘关系里头。”

中国改革发展研究院区域研究所所长夏锋认为：“正是因为户籍管理制度导致的矛盾尖锐和利益倾斜的程度太甚，所以到今天这个节骨眼上，户籍改革不能再等了。”

“随着城市化率迅速提高，如果现在不给常住外来人口以对等的教育、医疗等权利，那么以后就要办监狱了。”上海金融与法律研究院执行院长傅蔚冈如是说。

不平等福利

户籍这一“身份”背后，究竟有哪些附着的权益？

辜胜阻曾提出，现行户籍管理制度导致了60多种城乡间的不平等福利。《财经国家周刊》记者梳理发现，这些“不平等福利”主要包括各种跟日常生活息息相关的保障。

一在于社会保障差异。

社会保障制度，主要包括四部分：

以各种城市经济单位职工为参保对象的养老、医疗、失业、工伤、生育等社会保险制度；

以城镇家庭为救助对象建立的城市居民最低生活保障制度；

以老人、儿童、残疾人为服务对象的特殊群体福利制度；

以军人及其家属为服务对象的优抚安置制度。

西北农林科技大学曾对城乡社会保障做过统计，在现有户籍制度下，1990?1998年，农村人均社会保障支出从5.1元增长到11.2元，而同期城市人均社会保障支出则从554元增长到1462元。

中国人民大学教授孙光德表示，国家提供的社会保障主要覆盖的是城市人口，农村人口所获得的社会保障极其有限：长期以来，占人口总数达80%的农村居民，只享有社会保障支出的10%左右，而占人口总数20%的城市居民，则享有社会保障支出的90%。

近年来，推动城乡公共服务均等化成为政府的重要工作目标，农村医疗等社会保障也有大幅提升，但城乡差异、户籍与非户籍差异仍然较大。

二在于就业保障差异。

就业保障制度，主要在于务工、就业、经商、房屋租赁、卫生防疫、再就业促进等方面的保障。

众所周知，就业促进政策长期倾斜于城镇居民。查阅地方相关文件可知，城市下岗职工的再就业促进政策，从税收、信贷、工商、职业培训等各方面均有配套保障。而农村进城务工的就业促进，不仅缺失，甚至长期处于严格管控状态。

2005年3月，北京市十二届人大常委会第十九次会议通过审议决定，《北京市外地来京务工经商人员管理条例》终于在形式上废止。

2000年，北京曾将限制外来务工人员的行业由5个增加到8个，限制职业由34个增加到103个，即便《北京市外地来京务工经商人员管理条例》得以废止，但若真正扭转城乡居民在就业福利上的不公，还需时日。

三在于教育保障差异。

教育保障制度，主要在于义务教育投入、高等教育提供等方面的保障。其中尤以异地高考政策争议最大。

2012年8月，国务院办公厅转发教育部等相关部门《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作意见的通知》，要求各地异地高考方案于该年年底出台。

记者查阅2014年北上广相关政策发现，教育保障与住房保障一样，实际上成为依附在户籍上最大的门槛之一。

北京最新政策要求学生父母必须拥有北京市暂住证或工作居住证、有合法稳定住所、有合法稳定职业已满6年、在京连续缴纳社会保险已满6年（不含补缴），满足以上条件后，学生方可在京参加高考而且“仅限高职”。

上海则要求必须持有上海市居住证且积分标准分值达120分。记者根据《上海市居住证积分办法细则》计算，持证人年龄、学历及专业职称和技能加分项，对于外来务工人员基本可以忽略。而社保积分每年仅为3分。

广州的规定则为3个“3年”：“在广东具有合法稳定职业、合法稳定住所并连续3年以上持有我省居住证、按国家规定参加社会保险累计3年以上的进城务工人员，其随迁子女在我省参加中考并在父母就业所在城市具有高中阶段3年完整学籍。”

北京大学法学院教授张千帆表示，目前阻碍随迁子女就地参加高考的最主要障碍便是教育部规定中的户籍限制，“户籍规定意味着一个在北京上学的高中生高考时必须回到原籍参考，而北京和其户籍地的考试范围、使用教材可能不一样，这将直接影响其上大学的机会。”

高考争议之外，义务教育中城乡差异的问题未得到足够关注。

长期研究当代农村教育问题的南京大学社会学系教授张玉林向《财经国家周刊》记者提供的数据显示，自1986年《义务教育法》颁布到2000年的 15年间，中国大约有1.5亿左右的农民子女未能完成初中教育。其中，未入小学就读人数近3200万人，小学阶段失学人数为3800万人、小学毕业后未能升学的为5000多万人，初中阶段的失学人数为3000多万人。

张玉林表示，另一严重问题是农村义务教育的管理责任不合理地集中于县级以下财政，导致乡镇财政变成“教育财政”。“弱小的”乡镇财政无法满足农村教育的刚性需求，由此便造成乡镇对农村人口进行“二次、三次甚至N次的教育费用征收”。

张玉林认为，仅1990年代的10年间，全国对农民征收的各种“教育集资”、“教育附加费”，保守估计也在1500亿元以上。

生命差价

住房保障的二元化差异，也与户籍捆绑。住房保障主要在于住房公积金、购房优惠、提租补贴、经济适用房建设、住房货币化补贴及廉租房（城市贫民解困房）等方面的保障。

中国人力资源开发教学与实践研究会理事、河北师范大学商学院教授苏志霞分析认为，“住房福利的资格认定，无一不以持有城市本地户籍为前提条件，没有城市户口，在城市获得福利性住房几乎是不可能的。”

住房商品化改革前，城镇国有企事业单位住宅主要实行无偿供应及与职务、工龄挂钩的低租金实物分配制度，这种福利分房制度将农业户口居民排斥在外，农民在农村自己解决住房问题，城镇中的非户籍迁移农村人口也无权参与福利分配。

这种差异，在住房制度改革后依然留存。

城市户籍居民所享有的住房福利主要集中于福利分房、住房公积金补贴和贷款福利、针对城市中低收入家庭的经济适用房的低价购买福利、针对城市低收入家庭的廉租房福利以及通过单位购买商品房的单位补贴福利。

原南京人口管理干部学院曾对北京市流动人口居住作出统计，数据显示：2000年，北京市居住半年以上的外来流动人口家庭户共49.7万户，其中68.5%居住在平房里，人均住房面积为10.7平方米，低于全市平均水平。同时，住房无自来水的比例为12%，无热水和其他洗澡设施的比例为87.8%，住宅内无厕所的比例为53%。

虽然近年来随w着棚户区改造等政策推进，情况有所好转，但问题仍然存在。

《财经国家周刊》记者从北京市社会建设工作办公室了解到，2012年北京市全市城镇居民人均住房面积为29.26平方米，而流动人口人均住房面积则不足6平方米。占比流动人口84.4%的进城务工人员只能选择“城中村、地下室、工棚及群租房等非正规住房”。

除此之外，还有另一项“户籍”带来的差异：“同命不同价”。

2004年5月，最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》生效执行。其中规定：“死亡赔偿金按照受诉法院所在地上一年度城镇居民人均可支配收入，或者农村居民人均纯收入标准，按20年计算。”

同以北上广为例，记者查阅国家统计局公布的2013年各省区市城镇居民人均可支配收入及农民人均纯收入得知：北京分别为40321元、18337元，上海分别为43851元、19208元，广东分别为33090元、11669元。如此，按户籍差异的死亡赔付标准，三地城市居民的“命价”，相较农村居民的“命价”，分别高出约2.2倍、2.3倍、3倍。

当然，这只是同城不同户籍的差别标准。若按照流动人口所在户籍及其当地城市居民户籍的差异计算，差距还将拉大。同以2013年数据分析，当年安徽省农民人均纯收入为8098元，这就代表着安徽籍在京务工人员若遭意外，其死亡赔偿则低于北京市城市居民的5倍。

在夏锋看来，“这是最不愿提及但必须提出的问题。”