秘鲁立宪进程浅析

林甲

【摘 要】秘鲁在独立战争之后进入宪法制定时期。在威权主义盛行，并伴有资本主义市场演进和自由主义思潮不断冲击的背景下，秘鲁军人与文人政权交替上台，民主化和专政独裁如同钟摆一般反复。在深刻的社会历史变迁中，秘鲁的宪法制定进程曲折前进。

【关键词】秘鲁；威权主义；民主化；立宪进程

秘鲁在独立战争后，开始脱离原有的殖民化发展向近代工业化社会过渡。其民主宪政历程的演进也不断出现民主政权与威权政权交替的历史现象。在民主的外壳下，以威权的手段取得政权、治理国家开始成为秘鲁宪政史上的一种特殊发展模式。这种模式既不同于民主政体，也有别于独裁政体，既有某些民主性的成分，又包含了集权的专制性。本文就以秘鲁立宪的历史活动为视角，分析秘鲁的摇摆式的民主化和宪政进程。

一、秘鲁宪政模式的摸索以及早期的立宪活动

西班牙王室的殖民专制统治和残酷的剥削引起了土生白人的不满，社会矛盾加剧。在1776年美国革命和1789年法国大革命的影响下，总督辖区内受过教育的土生白人阶级，开始意识到自己的政治经济利益与西班牙统治阶级的利益大为不同甚至不可调和。于是，秘鲁地区开始了新思想的宣传活动和武装反抗行为。何塞·巴基哈诺·卡里略等人从西班牙留学归来，引进了伏尔泰、卢梭、孟德斯鸠和狄德罗等人的著作，欧洲的启蒙思想开始传入。1791年，一些自由派知识分子组成爱国者协会，出版《秘鲁水星》杂志，宣传思想自由、理性主义、天赋人权以及人生来平等的思想，进一步扩大西方民主宪政思想的引入和传播。秘鲁的知识分子和政治家也受到世界上其他地区变革的影响。北美殖民地摆脱英国殖民统治的独立战争的胜利以及法国大革命等历史事件，都使自治权、人民主权和民主主义的等思想根治于秘鲁人的脑海之中。[1]

秘鲁独立之后于1828年颁布的秘鲁宪法，政治制度方面的有关规定，受到了西班牙《的斯宪法》的影响，以加强中央集权为特征。其中规定了，允许总统在发生外来威胁或者内部骚乱时使用非常权力。换句话就是，宪法本质上是一种用立宪装扮起来的中央集权制。独立后最初几十年，秘鲁内政局不稳，掌握军政大权的将军们轮流执政，内战频繁。在殖民统治时期曾号称最繁荣的利马城，这时也变得残破不堪。 [2] 独立后初期的秘鲁，同许多拉美国家一样，军人独裁的考迪罗制①盛行，军人独揽大权，争权夺利。这一时期在秘鲁夺权的军人为了装饰门面，上台时也照例颁发了新宪法。仅在独立后的最初二十年内，即于1822年、1826年、1828年、1834年、1839年，先后颁布宪法达五次之多，但是可想而知这些宪法都形同虚设，掌权人歪曲宪法原则，对于反对的声音只是粗暴的镇压，各个政治集团也从不遵守宪法。因此，有人开玩笑说，一个强大的国王（西班牙国王）已经被许多的准国王所代替。

秘鲁的第一部宪法是由玻利瓦尔主持制定，该宪法基本上是玻利维亚宪法的翻版，规定统治秘鲁的最高权力机关是议会，可完全支配行政机关。议会选出的总统为立法机关意志的执行者，无权制定和否决法律。当时随着当时的总统玻利瓦尔放弃在秘鲁的权力地位，这部宪法却未能实施。[3]

1827年，玻利瓦尔的副手安德烈斯·德圣克鲁斯将军为秘鲁共和国临时总统。而圣克鲁斯废除了之前的宪法，开始召集新的制宪议会。之后竞选总统中，圣克鲁斯败于何塞·德拉马尔将军。拉马尔就任总统职位之后于1828年颁布了新宪法。宪法中加强了总统的权力，设立国务院协助总统，可在议会休会期间监督总统，议会实行两院制。[4]

1829年，拉馬尔在与大哥伦比亚开战，侵入厄瓜多尔，占领瓜亚基尔。同年2月，又被苏克雷领导的大哥伦比亚军队击败。战败后的拉马尔很快就被奥古斯丁·加马拉所推翻。加马拉上台后实行独裁统治，任期满后妄图以武力扶植其他军官来反对新当选的总统路易斯·何塞·奥尔维戈索，但以失败而告终。奥尔维戈索为了限制军队的权限，颁布了1834年宪法。1834年宪法与1828年宪法相似之处甚多，宪法规定立法机构采用分权制以及两院制，并设立国务委员会。其特点是限制军队的权力，议会有权规定武装部队的数量和组织，建立最高军事参议院，其成员也由议会推选，负责控制军队。宪法还规定，若非出缺不得任命新的军官，军人的晋升以军功为唯一依据。[5]

初期的宪法制定之中，随处可见军事独裁的考迪罗之间的相互侵轧，地方卡西克主义的割据对峙。早期独立运动领导者们，所希望和倡导的独立、自由、民主与法制的国家并没有出现。

二、卡斯蒂利亚两次执政时期的宪法

1841年加马拉阵亡后，1843年初比万科将军开始独裁统治，1844年又被势力强大的考迪罗拉蒙·卡斯蒂利亚推翻。1845年4月，卡斯蒂利亚当选秘鲁总统。任期内（1845-1851年，1855-1862年），卡斯蒂利亚致力于调解国内矛盾，恢复议会活动，尊重新闻自由，使国家在独立后终于第一次获得和平。同时，他实行自由派改革，恢复国家秩序，并颁布了废除黑人奴隶制度和印第安人农奴制度的法令。经济上开采鸟粪和硝石资源，发展沿海种植园农业。从此，议会自由派的自由主义意思形态占据上风，倾向于减少政府控制。

1856年宪法体现了这一点。其规定，禁止国家替教会征收什一税；废除教会和军队对卷入民事和刑事案件的教士和士兵自设法庭审理的权力；削弱总统权限，总统须和内阁共同制定国家政策；议会有权弹劾和撤换内阁成员，有权控制军人的晋升。可该宪法引起了包括前总统卡斯蒂利亚在内的众多保守派内阁成员的反对，因此实施时间很短。但因体现了控制军队和自由主义的思想，仍具有一定的进步意义。[6]

卡斯蒂利亚因不满权力被1956年宪法削弱，于1959年解散议会操纵选举，重新建立了一个服从于他的议会。1860年，该议会通过了秘鲁的第七部宪法。该宪法使以总统为首的政府行政权超过了议会的权限，恢复了总统对军队的完全控制。加强中央集权统治，取消地区一级立法机构，保留市议会。可另一方面，这部宪法还是对自由主义派有所让步，一定程度上保留了前部宪法的改革成果，如规定，禁止国家征收什一税；取消教会和军队的审判权；总统任期由6年减为4年，不得连选连任。

1867年，秘魯议会在自由主义者占优的情况下通过了一部新宪法。它恢复了1856年宪法中的某些条款，削弱了总统的特权，扩大议会权限。可1868年保守派得势后又宣布废除1867宪法，1860年宪法继续有效并一直实施到1920年。

这一时期，在自由主义思潮与保守主义思想的不断争锋中，总统权和议会权轮流“坐庄”，秘鲁宪法更迭反复。

三、20世纪后秘鲁的立宪进程

1919年，莱吉亚推翻帕尔多政府，攫取政权，开始了长达11年的独裁统治。起初，作为抗衡考迪罗的文官主义党的总统候选人，莱吉亚遵循文官主义党的原则。上台之初，还提出一些改革口号。可后来，莱吉亚解散并重组了一个支持其政策的议会，并于1920年1月颁布了新宪法，1860年宪法结束。 [7]

1920年宪法规定，立法权由议会行使，议会分上下两院，议员任期5年。行政权由总统及其任命的内阁行使。秘鲁全国设北、中、南地区，均有相应的立法机构，由当地选民选举产生。市政自治下，政府可为了社会利益，限制财产权，控制物价，规定工作时间的长短。此外，宪法责成国家修建医院救济所和诊所，宣布对所有儿童和成年男女实行免费的初级教育并扩大中、高等教育等。保障印第安村社的土地所有权。但莱吉亚并未兑现这些美好的承诺，相反，对人民课以重税并残酷镇压反对派。1930年，陆军中校塞罗发动军事暴动，推翻莱吉亚，任临时总统。[8]

1931年，塞罗被选举为正式总统。1933年，国民议会通过第十部宪法。宪法规定，秘鲁是一个统一的民主共和国，实行总统制。行政权属于总统和两名副总统，3人均由普选产生，任期6年。议会由众议院、参议院组成，可行使国家立法权。参议院45席，众议院140席，参众议院任期也为6年。最高法院行使司法权，法官由议会根据总统提名选举产生。总统可任命内阁成员，议会有权质询和撤换内阁成员。内阁设总理职位，其权限仅限于参加礼仪性活动和监督内阁事务。宪法还对印第安村社成员给予人身保护。该宪法为秘鲁历史上有效时间最长的宪法，一直持续到1979年。

尽管1936年宪法修正案在某种程度上限制了总统权，但总体而言总统权还是遵循惯例的。他必须经议会批准，才可指挥武装部队。在名义上他可享有对天主教堂重要职务的任免和教皇通谕的批准这类重要任免权力。[9]

1933年至1956年，历史学家称这一时期为秘鲁的“第三波军国主义时期”。最早的是军人统治时期1821年至1872年，第二时期为太平洋战争后1883年至1895年。第三时期不同于前两个时期，军权开始谋求与国家寡头阶层的苟合。寡头阶层利用军人实施自己认为合适的措施，从幕后控制国家，暴力和政治阴谋取代了共识。二战期间，秘鲁政府表面上迎合盟国关于民主和自由的理想，国内依旧横行威权主义。

四、军政府“还政于民”与民主化浪潮下的宪法制定

20世纪70年代后期，文人政权上台，军人有条件的接受文人政府的控制，军政府“还政于民。为了缓和国内的经济困难和外部经济危机的冲击，1979年秘鲁制宪大会颁布宪法，1980年7月28日生效。其规定，秘鲁是民主社会共和国，实行单一制、代议制、分权政治。人是社会和国家的最高目的。议会设参、众两院行使立法权，参议院60席，众议院180席，议院由选举产生任期5年。议会议长由参众两院议长轮流担任，任期一年。议会休会期间，由议会常务委员代行其部分职能。总统和第一、二副总统由普选产生并行使行政权，任期5年且不能连任。总统可任命部长会议主席人选即总理人选，再根据总理的提名任免各部部长。总统有权解散议会，但在其任期内只能解散一次，且不能解散参议院。司法权由最高法院和其他法院行使，最高院有有限的权利参与议会关于司法权力预算的事务（尽管并不参与投票）。此外，该法还对公民的权利义务和国民经济的基本问题做出详细的规定。该宪法规定，年满18岁的秘鲁公民有选举权。秘鲁实行市场经济，禁止垄断和囤积居奇国家禁止大庄园制，推广、巩固和保护中小私人地产。宪法颁布后，国内经济和社会情况开始好转。

1993年，秘鲁为了适应20世纪末期经济全球化的迅猛发展，在总结过往的基础上，对1979年宪法进行了较大的修改，制定了1993年现行宪法。

这部宪法相比1979年宪法，篇幅大大压缩，除去最后的过渡性规定外，只有6章、26节、206条。更加重要的是这部宪法涵盖了许多新的内容。宪法规定，国家依照分权原则实行行政、立法和司法的三权分立制。总统可连任一届，隔届可再次当选。国会两院制度改为一院制，议员人数为120人。内阁由部长会议主席（总理）和14名部长组成，总统主持部长会议。社会和国家的最高目的是保护人和尊重人的尊严，法律面前人人平等，所有人享有民主的自由。宪法保障公民的住宅不受侵犯。公民有迁徙和移民国外的自由。公民可以向宪法法庭控告违反宪法的法律，宪法高于其他一切法律。此外，还规定了保护环境和自然资源的政策。

五、结语

历史上，西方国家的民主化进程是逐步而稳定地向前发展的，但是拉美国家的民主化进程则是一个十分艰难、曲折的过程，其中还充斥着民主和专政如同钟摆一般交替进行的现象。常常是民主制度刚刚建立起来，军人政变的危险就来临了。

从秘鲁独立初期至今，在各党派和阶层的冲突和妥协中产生的政权更替，也带来了数部宪法典。在拉丁美洲民主化进程中，最具有特殊性的现象，就是威权主义。在根深蒂固的专制土壤中，通过“移植”建立起来的共和国政府“水土不服”，根本无法稳定全国。于是，军人凭借武装乘机在分裂无序的社会中建立了一种主流的暴力统治秩序。虽然这是历史的必然，也确实在一定程度上促进了社会的进步，但往往伴随专政、残酷和血腥的统治从根本上，却抑制了民主进程的发展，如民众对民主化进程的冷漠接受，一纸空文、得不到有效监督和实施的宪法。秘鲁的民主化进程有其独特的历程和轨迹，值得我们不断关注。对其如何延续和发展，我们拭目以待。

注释：

①“考迪罗”制是拉美大多数国家在19世纪20年代独立后至20世纪前盛行的一种以暴力夺取政权，维持统治的独裁制度。“考迪罗”是西班牙语Caudillo的音译。原意为“首领”，后指拉美夺取政权的军事独裁者及军队支持的独裁者。“考迪罗”制经济上依靠大地产大庄园主，在政治上靠军人专政来维持其政治统治。对外投靠外国势力，对内残酷镇压人民反抗。

【参考文献】

[1][10] （美）克里斯蒂娜·胡恩菲尔特.秘鲁史[M].左晓园，译.上海：东方出版中心，2011：97，229-233.

[2]李春辉.拉丁美洲史稿上卷（二）[M].北京：商务印书馆，1983：670.

[3][5]姜士林.世界宪法全书[M].青岛：青岛出版社，1997：1415，1416.

[4]白凤森.秘鲁[M].北京：社会科学文献出版社，2006：114.

[6]何勤华，冷霞.拉丁美洲法律发达史[M].北京：法律出版社，2010：100.

[7]（阿根廷）吉列尔莫·奥唐奈.现代化和官僚主义：南美政治研究[M].王欢，申明民，译.北京：北京大学出版社，2008：88.

[8]Fredrick B.Pike，The Modern History of PERU，Frederick A. Praeger ，inc.，1967，pp246-247.

[9] Russell H. Fitzgibbon and Julio A. Fernandez， Latin America： Political Culture and Development， Prentice-Hall， Inc.， 1981， p.199.

[11] http：//www.globalcon.cn/Americas/AmericasOther/text/20080507/113651.shtml，last visited at 2011-5-20.