如何认识和防范地方政府债务风险

张琳

近日，审计署网站发布了2013年全国地方政府性债务审计结果公告。对于日渐增长的政府性债务，应如何加强管理以防止财政金融风险的发生是当前政府亟待解决的问题。

一、我国地方政府性债务的现状及问题

1我国地方政府性债务的现状及规模。目前，我国政府性债务主要分为三类。第一类是政府负有偿还责任的债务，其举借主体主要是融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位；其主要资金来源为银行贷款、BT和发行债券。第二类是政府负有担保责任的债务；第三类是政府可能承担一定救助责任的债务。根据审计署的公告，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务额为10885917亿元，负有担保责任的债务额为2665577亿元，可能承担一定救助责任的债务额为4339372亿元。这些债务资金主要用于基础设施建设和公益性项目。在已支出的政府负有偿还责任的债务10118877亿元中，用于市政建设、土地收储、交通运输、保障性住房、教科文卫、农林水利、生态建设等基础性、公益性项目的支出8780613亿元，占8677%。截至去年底，全国政府负有偿还责任债务的负债率为36.74%，低于国际通常使用的60%的参考值；全国政府外债占GDP的比率为0.91%，低于国际通常使用的20%的参考值；全国政府负有偿还责任债务的债务率为105.66%，处于国际货币基金组织确定的90%到150%的参考值范围内。此外，三类债务的逾期债务率均处于较低水平。

2我国地方政府债务管理中存在的问题。一是，地方政府负有偿还责任的债务增长较快。截至2013年6月底，省市县三级政府负有偿还责任的债务余额10578905亿元，比2010年底增加3867954亿元，年均增长1997%。二是，部分地方和行业债务负担较重。债务的借新还旧率超过20%，债务偿还压力较大。三是，地方政府性债务对土地出让收入的依赖程度较高。截至2012年底，11个省级、316个市级、1396个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额占省市县三级政府负有偿还责任债务余额的3723%。四是，违规融资、违规使用政府性债务资金；违规通过BT、向非金融机构和个人借款等方式举借政府性债务。

上述这些问题处理不好极易引发财政风险以及金融风险。所以如何认识政府债务风险，怎样加强政府债务管理是我们当前所要研究的问题。

二、我国地方政府面临的潜在债务风险

虽然日前地方政府债务整体风险可控，但我们也应该看到，一方面由于地方政府债务中70%来自银行贷款且债务额增长过快，地方政府变相和违规提供信用担保致使部分地区和行业债务负担沉重。另一方面，偿债资金渠道单一，还款压力比较大，财政运行风险加大。加之偿债依赖较大的土地出让收入，在未来几年面临房地产业价格下行和规模收缩的风险，因此来自金融贷款的风险不容忽视。

1财政风险与金融风险并存。由于融资平台在人、财、物等各方面与地方关系密切，政府信用和地方财政为平台提供隐性担保已是不争的事实，一旦融资平台债务风险集中爆发，极为容易引发政府债务危机，从而向主办者和第二还款人的地方政府快速传递。另外，部分银行机构在抢占地方金融市场的过程中，过于倚重政府信用担保，导致脱离市场规则，金融风险有所积累。一方面，银行对融资平台贷款的条件审查存在诸多漏洞，风险意识较为薄弱，缺乏法律上的约束；另一方面，由于信息不对称，银行难以真实全面评估地方政府整体债务水平，造成对融资平台公司的信贷管理的缺失。因此，平台的债务风险处理不当，容易引发财政风险和金融风险，严重时会造成大量的呆坏账。

2政府担保面临法律风险。目前，地方政府融资平台普遍存在政府信用隐形担保的现象。在《预算法》对赤字财政限制的硬性约束下，地方政府不能发行政府债券，只能绕道寻求其他筹集建设资金的渠道，于是政府隐性担保下的地方融资平台就成了较为便捷、有效的融资手段。2013年审计署审计结果公告中指出地方政府及所属机关事业单位违规提供担保335915亿元；融资平台公司等单位违规发行债券42354亿元。另外很多地方政府融资平台在向银行系统进行融资时通常以收费权、经营权、土地所有权等作为抵押、质押物进行担保，而这也违背了《担保法》关于政府担保的明文规定。

3土地财政面临收支失衡风险。由于政府债务资金投向大部分是社会公益事业及民生工程，项目建成后不能形成直接的收益，政府又没有规定固定的还款来源渠道，大多数政府债务偿债资金来源都集中在土地出让收益这一主要渠道上。若遇土地出让不能达到预期增值收益或国家宏观调控政策，将会导致债务不能按预期偿还，形成债务风险。

三、加强政府债务管理防范财政金融风险的有效途径。

1加快政府职能转变和投资体制改革，规范地方政府投资行为。从根本上解决地方政府的举债投资冲动，需要政府职能的转变。首先，应合理界定和划分地方政府的职能范围，准确把握政府与市场的边界，将政府职能真正转到提供公共产品和公共服务上来；按照构建社会主义市场经济体制和公共财政制度的基本要求，改变目前我国政府活动范围的“越位”和“缺位”现象。其次，规范地方政府的投资行为和担保行为， 实行严格的债务投资决策机制，制止地方政府违规担保承诺的行为，加强对违规决策投资和担保的责任追究。

2深化分税制财政体制改革，合理划分中央与地方的财权与事权。明确的事权划分是配置财权、确保财政供给能力与财政支出责任相匹配的前提和基础。1994年我国实行分税制改革，但事权与财权划分不清晰、财权与事权不统一和事权与财权划分缺乏法律规范等问题一直困扰各级政府，造成财政资金规模效益较低、监督机制不健全等问题。为此，需要进一步明确划分中央以及地方各级政府的事权，合理划分财权，促进二者匹配。

3对融资平台贷款实行差异化处理。严格限制新增融资平台贷款，控制地方政府债务总量；清理整顿现有融资平台公司，规范融资平台的运作与监管模式；对不同类别的融资平台，开展不同的治理方式。比如对未来可以用项目收益全覆盖的融资平台，可以通过开展资产证券化方式融资；对于项目现金流部分覆盖的平台贷款，可以通过资产证券化和发行市政债方式将其规范。

4持续改进区域金融生态改善金融机构的经营环境。 尽可能地减少地方政府对金融机构的行政干预，保证商业银行按照安全性、流动性、盈利性的原则稳健经营。 建立健全金融监管和稳定协调机制，加强监管信息沟通和资源共享，防范和化解区域性、系统性金融风险。继续扎实推进国有商业银行改革。在产权明晰、治理结构、内控机制

等关键领域取得改革突破，真正通过强化金融系统内控机制，遏制地方财政风险向金融风险转化。

5强化风险预警，健全监管体系。

首先，财政部门应建立债务风险监控与预警机制。实践证明，完备的风险预警和监控体系对防范债务风险起到了重要作用。财政部应牵头尽快研究建立统一的地方政府性债务风险预警指标体系和控制体系，以保证地方债务与当地经济发展水平和财政承受能力相适应。指标体系可考虑经济发展水平、财政水平、负债率、偿债率、债务依存度、预期借款需求占政府收入的比例等因素，根据实际情况设定风险控制线，对越线的地方政府及时发出风险提示，并督促地方政府建立偿债准备金制度，提高地方政府防范和化解债务风险的能力。

我国政府性债务问题由来已久，情况十分复杂，解决起来也非一朝一夕可以奏效。当前财政风险与金融风险快速集聚的问题的根本原因在于投资拉动型的经济增长方式以及市场经济制度的不完善。彻底解决这一问题需要有以下四个条件：一是投资拉動经济增长模式得以转变；二是地方政府的财权与事权得以基本匹配；三是商业银行的经营完全脱离政府的行政干扰；四是地方政府超预算的财政资金需求可以通过市场化手段得以满足，进一步规范政府的举债融资机制。显然，这些条件不可能在短期内完全实现，当前，最紧迫的任务是摸清债务总量，分清类别结构；区分举债主体，落实偿还责任；保障还款来源，全力化解风险；关注敏感类型，分类评估风险。尽快出台政府性债务管理制度和法律法规，规范举债行为。对政府举债的范围、计划、规模、方式、使用、监管以及偿还等方面实行制度化、规范化、法制化管理，明确举债的法律责任，依法确立债权债务关系和偿债责任及连带责任；同时实行严格的计划审批制度，杜绝政府部门擅自举借债务和违规担保举债。