浅论行政法的治理逻辑

胡皓然

[摘要]行政法在进行社会公共管理和服务时，总是伴随着私益和公益关系的紧张。究其原因是在治理逻辑上没有处理好两者关系。一是将两者之间的对抗过分扩大，二是只强调公共行政的优益性，使得私人选择得不到有效维护。从而使行政法的逻辑变得扭曲，正当性受到削弱。笔者从行政法治理逻辑的内在机理和两者间的界限入手，来分析行政法的治理逻辑。

[关键词]行政法；公益；私益；治理逻辑

一、行政法治理逻辑的内在机理

行政法为什么能够适应公共领域治理，用一句高度概括的名言就是：“在公共领域中不可缺少政府的恶”。虽然公众都遵从功能主义或者规范主义的取向，按照自己所选择逻辑的或者经验的途径来寻找答案，但是各种答案所揭示的主题，恐怕不外乎公民和政府两者之间的关系。毕竟在整个行政法中，行政主体和公民是两个主角，这两者所代表的是公私对峙。

就公私对峙而言，两者的行为在选择逻辑上都具有“目的预期，遇到阻碍，破解阻碍”的同构性，也就是说，双方的行为都有一个特定的目的，这种目的能够满足自身的特定权益诉求，这种诉求也是主体付诸行动的动力。但是社会上的资源是相对比较稀缺的，这样就会使得一方的行为受到另一方的阻碍，同时每一方的主体都会本能地采取多样地手段来应对这些阻碍，以期达到排除阻碍，来实现既定的目标。再者，行政主体和公民的行为模式是不同的，甚至是相反的，行政主体一般是为了实现公共利益能够实现最大化，而公民则是为了实现私人利益最大化，这时将会出現公民的私人选择失灵，行政主体会出现公共选择失灵的现象。那么公民需要凭借公共行政来矫正选择失灵的问题，行政主体则需要凭借一定的监督机制对选择失灵的问题加以解决。如果不出现能够调节行政主体和公民力量的行政法，将不能切实改变行政和公民这两者之间形成的相背而行、公私对峙的格局，也就避免不了整个社会将会在行政专制和无政府主义这两个极端现象之间徘徊，最后将会使得私人利益和公共利益的追求都难以成真。

公私对抗的情况是伴随着国家的出现而产生的，出现的年代十分久远，但是依靠行政法使公私对抗得到缓解甚至逐渐消解却是在两三百年前才出现，用行政法来调节公民和行政之间的关系，从法律角度上说就是在公民和行政之间设定了公民权利的方式和行政权责，从而使得这两者之间的关系制度化，这主要体现在“行政行为概念”的提出，并将其写入法律，让警察国家转变为法治国家。

行政法具体是如何生成的呢？行政法假设社会拥有的资源具有稀缺性，并且公众的需求是永远无法被满足的，这两者是矛盾的关系，那么如果公民都要追逐自身利益的最大化，将会出现彼此成为敌人的情况，导致了公共安全问题。行政法为了能够更好地调节这两者之间的关系，一方面，在私人选择便能够解决问题的领域，行政法以“法律未禁止，就可以去做”，“没有法律就没有行政”的方式来使公民行动的自由得到承认。另一方面，如果一些需要必须使用公共行政方式解决，但是公共行政在自身又有变异奉献的时候，行政法就会对公共行政的主体提出“法律没有授权不可以去做”要求加以约束，以此来帮助公民能够实现最大化的利益。从中我们可以看出，行政法的处理逻辑其实是公民权利和行政权责的配置调和，通过公众为了实现利益的最大化而行动，然后因私人选择的失灵而受到阻碍，又通过行政来疏通这种阻碍，接着是公共行政在选择上的失灵使寻求的目标落空，紧接着通过依法行政使行政变异得到防止，最后帮助公众实现最大化的利益，由此可见这一逻辑是十分缜密的。

二、行政法在其界限上的处理逻辑

界定行政法的界限，其实就是划分其他部门法和行政法的范围，在这方面的处理逻辑可以通过形象地比喻加以阐述。如果我们把行政法的范围比喻成一个圆，那么应该把公民对正当权益的诉求作为圆心，把较为理性的公共行政作为半径。虽然半径决定着圆的大小，但是行政主体不能凭借主观意愿来决定半径的大小，而是通过私人选择失灵的范围来决定。由此我们可以看出这个圆的真正的半径其实是私人选择，当私人选择的力量能够达到的时候，公共行政就不需要出现，既然公共行政没有出现的必要，那么约束公私关系的行政法当然也就不用出现了。行政法出现的条件必须使私人选择出现了失灵的局面，那么行政法便可以对公私关系进行必要的调整和规范，这样就使得行政制度必须遵循两点。第一，私人选择是第一位的，如果私人选择可以解决的，行政法就不应该对其干预；第二，当私人选择失灵后，要解决这一问题必须采取一定的手段，但是这时不论是要调和公私对坑还是要使行政内部关系和顺，在能用法律手段解决的情况下就不要采用行政手段，这和“没有法律就没有行政”是相一致的。这就可以明显地看出，公共行政其实是处在行政法和私人选择的包夹之中。尽管公共行政是整个圆的半径，但是应当将行政法作为处理私人选择失灵时的逻辑起点，这样的目的主要考虑到三个方面，第一，出于对公共行政在自我扩张方面的警惕，当出现私人选择失灵的情况后，公共行政需要对此作出具体回应，并帮助公众完成私人选择，不能出现公共自主性极度膨胀的现象，那样会使私人选择被吞噬。第二，必须尊重自然人的主体性，也就是要将私人选择放在优先的位置，只有以人为本才能发掘出人的潜能，培育出人的创造性，应该主要依靠公众来完成整个决策任务。第三，私人选择的优先性应该和公共性行政的优益性形成稳定逻辑联系，那就是当私人选择能够完成的时候，公共行政应该拒绝介入，当私人选择失灵的时候，公共行政才有介入的必要，当公共行政介入后，行政法就需要通过优益原则对公共行政对私人选择的取代加以支持，这在某种程度上也是对私人选择优先这种逻辑的肯定。

从中我们可以看出，把私人选择失灵问题的解决作为行政法制度在安排方面的起点，其实可以赋予行政法谦抑的品格。首先，把私人选择失灵与否当做划分公法和私法的分水岭，只要是私人选择能够有效行使的领域就应该属于私法，而不是行政法，并且私法是排在行政法之前的；其次，针对行政法在行政方式上的选择来说，应当遵从先协商、而后强制，先社会、而后国家的要求，并且要在合乎道德的情况下来实现利益的最大化。

当然在行政法界定时使用的逻辑不能偏离行政法的本质属性。众所周知，行政关系的内在灵魂是理性（公共理性）精神，这种理性是与公民品德和公共精神相契合的，集中体现在它尊重着公共的利益。行政法的内在精神是必须符合公共性，为了使公共利益能够得到维护，公共主体可以提供必要的公共服务和管理。公共性的内在精神是理性，当然这种理性主要是指公共理性，是和私人理性区别开的，虽然私法并不对私人主体提出维护公共利益这一要求，但行政法却对公众提出了要符合公共利益的要求，相对行政主体来说，需要符合增进和维护公共利益等一系列更高的要求，因而维护和培育公共理性其实是重点。

三、在逻辑上明确行政法公私利益的交融

就权益而言，制度是载体，权利是化身，因而行政法只有依靠坚实的根基才能成为有本之木，长成参天大树。通常人们习惯将行政法的利益根基总结为私益或者公益，其实行政法面对这样的问题并不是非得要在私益、公益两者间做出抵制另一种的选择，因为行政法的生命力本是源自私益与公益的融合，只要将普遍存在于行政法之中的利益冲突转而用私益、公益的辩证统一代替，那么这样更能为满足私益提供保障。

在特点的行政法律关系上私益、公益或许是对峙的，当公民违背行政法或者行者主体在行政中出现违反现象，就会造成私益、公益的直接对抗，虽然有这种情况，但是并不是主流关系，事实正好相反，私益、公益的交融才是行政法的利益根基。尽管行政法在保障和维护公共利益上是旗帜鲜明的，但是究其成因，是由其功能定位所决定的。在公共利益的帮助下，私人利益能够得以实现，这一来体现了道德性，是为了实现社会公平而对整个社会利益做出的转移支付和二次分配，体现着公法和公共管理的道德性，并且使各个群体因为禀赋的差异而出现的贫富差距得以弱化，特别是能够使贫富群体之间对抗的可能性减少，这也兑现了国家对人权的保障和尊重。二来突出了效益性，公共行政提供的公共服务和管理会产生巨大的规模效益，例如公路上提供公共路灯照明，这就避免了公众个人再设置同样的照明设置而产生的浪费。由此可知，公共利益其实众多私益的总蓄水池，它能够平衡不同领域、层次和代际人群对于利益的诉求，同时为了使行政法治重心得以确立，必须是私益、公益的关系在立法层面建立理性的架构和认知。

私益、公益的交融和两者关系的多样性，使得行政关系或者行政法关系也出现了多样化的特征。各种私益、公益关系或者不等强度的公益，它都对应著强度不同的公共行政，相对这两个方面来说是正相关的，因而也对应于公民权利、行政权责的不同配置，从而使公民和行政双方都有了各自的功能定位。其实这些都反映了私益、公益的关系。相对说来，行政法在传统中对秩序行政是特别重视的，但是这样便会不自觉地把私益、公益的关系狭隘化了，一些行政处罚等举措使得私益、公益的对抗十分明显，这对于当代的行政法来说，处理逻辑应该更理性，要对私益、公益关系的交融性和多样化有深刻的认识，这样也就意味着当下和谐理性的行政法关系有力避免了私益、公益两者的消极对抗。

总结

通过上文的论述，理性处理公益、私益两者关系，可以避免两者之间的对抗过分扩大，使私人选择失灵时当事人的利益得到有效地的维护，维护行政法的正当性。

参考文献

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