土地流转制度的价值分析

王文东　张传喜

摘 要：党的十八大明确指出：解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决三农问题的根本途径，要发展城乡一体化，土地问题是关键。地流转制度是新形势下土地改革的必然趋势，只有厘清土地流转制度的必然性、形式和作用，才能更好地实行土地流转，从而保证土地流转制度的价值效应。

关键词：土地；流转；价值；分析

中图分类号：F323 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）04-0100-02

一、实行土地流转制度的历史必然性

党的十八大明确指出：解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决三农问题的根本途径，要发展城乡一体化，土地问题是关键。如果说20世纪80年代实行的家庭联产承包责任制是对以往我国土地制度的否定，从而提高了农民的生产积极性，用仅占全球7%的耕地养活了世界22%的人口，成功解决了13亿人民的吃饭问题的话，那么土地流转就是对家庭联产承包责任制的否定之否定，就是由大田分小田回到农业现代化的现实要求中来。

随着社会经济的发展，家庭联产承包责任制已不能适应现代农业的生产要求，并已成为制约农村经济发展的瓶颈。这是因为：

1.家庭联产承包责任制的缺陷逐渐暴露。家庭联产承包责任制改变了我国农村旧的生产管理体制，极大地调动了农民的生产积极性，然而随着生产力的发展，农村社会衍生出了一种不可调和的“农村病”，“20世纪80年代中后期以来，我国农村社会地区伴随着改革而产生的‘农村病是指农村家庭联产承包责任制的推行及乡镇企业、小城镇有了一定的发展之后，农业现代化、农村城镇化滞后于农村工业化、非农化，农业劳动力和其他农村经济要素的流动受到制度或政策性力量阻碍，大量剩余劳动力和已从农业中转移出来的劳动力仍然滞留于农村而引发的社会经济问题。”[1]81与此同时，随着我国城市化的飞速发展以及由此带来的城乡差距等原因，使非农建设用地的需求量加大，且农村的发展也迫切需要进行产业结构的调整，使得家庭联产承包责任制的弊端越来越明显。

2.党和国家政策的支持。20世纪末，国家开始允许农村土地承包经营权进行流转，特别是党的十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》以后，对农村土地管理制度做出重大改革，提出了“建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法、自愿、有偿原则，允许农民以转包、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。”从而承认了“土地流转”的合法地位，使土地流转有了政策依据。2012年中央一号文件有关农业政策中，鲜明地指出按照依法自愿有偿原则，引导土地承包经营权的流转。

这使土地流转制度成为一种必然的改革要求。

二、土地流转制度的形式

“土地流转指的是土地使用权流转，即拥有土地承包经营权的农户将土地经营权转让给其他农户或经济组织，保留土地承包权，而转让土地使用权。”（引自百度百科“土地流转”词条）允许农民以多种形式流转土地承包经营权，无疑成为开启城乡一体化的一条新路径。

我国相关法律法规对土地流转模式做出了明确规定。《中华人民共和国农村土地承包法》、《农村土地承包使用权流转管理办法》和《中华人民共和国物权法》均规定，通过家庭承包取得的土地承包使用权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式进行流转。具体形式有：（1）转包，转包即土地承包人将部分或全部承包土地以一定期限转移给集体或其他农户从事农业生产经营，包括自行协商和委托代理两种形式，原承包合同规定的权利和义务关系不变。这种模式目前较为普遍，其特点是：流转对象为本集体组织成员，可以对全部土地承包使用权进行流转，也可进行部分流转；（2）出租，出租是指土地承包人将土地使用权有偿转让给承租人，并向承租人收取租金的行为；（3）互换，互换是土地承包人为了农产品种植结构调整和扩大耕种规模需要，单个或多个承包户主动将自己承包土地使用权与其他相关农户以对等或约定差额数量的土地使用权进行交换，使承包地连片集中的行为；（4）转让，转让是指在有稳定非农职业或收入来源的情况下，经发包人同意，土地承包人将部分或全部土地承包使用权流转让渡给其他从事农业生产的经营者，由其履行相应土地承包合同的权利和义务的行为；（5）入股，入股是指在明确农村土地集体所有权的基础上，坚持农民自愿的原则，土地承包人以土地承包使用权作为股权联合从事农业合作生产经营，或以土地承包使用权量化为股权入股组成股份公司或合作社进行生产经营的行为；（6）抵押，抵押是指土地承包人以自己拥有的土地承包使用权为抵押，取得银行贷款的行为。无论哪种形式，都是在保证农民土地经营权的前提下，使土地可以通过各种形式流转。

三、土地流转制度的作用

1.提高农业生产力。2013年中央一号文件提出：“围绕现代农业建设，充分发挥农村基本经营制度的优越性，着力构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系，进一步解放和发展农村社会生产力。”土地流转是将分散的耕地集中起来形成规模经营，而适度的规模经营一来可以降低农业生产成本，提高土地承包者的收益，二来可以在生產中充分利用现代农业技术，使得种粮大户或农企拥有更为充足的资金与兴趣改善生产模式，将现代农业技术充分应用于农业生产中，三来随着农业生产力水平的进一步提高，以及农村社会分工的不断细化，这种规模化经营有利于先进管理方法的应用，形成现代化产业链条，从而发挥现代管理的效益。另外，规模化的经营不仅有利于国家加大对农业的财政补贴和投入，建立有效的保障机制，使农民可以有更充分的信心和能力去投资农业生产，从而实现农业现代化，也便于科技人员对农业生产进行指导，实现农业科技的创新与应用。

2.保障我国粮食安全。我国是一个传统的农业大国，又是一个自然灾害频发的国家，分散的农业生产模式更加削弱了农业抗灾的能力。据统计，农业生产中每年因自然灾害造成的直接经济损失达500亿元。农村土地流转将土地集中起来，必然使农村的人力、物力、财力相对集中，从而有利于农村基础设施的建设，使农民抵御自然灾害的能力提高，进而有利于实现粮食的稳产增收，保障国家的粮食安全。由于我国正在推进城镇化建设，工业化用地也快速增长，导致我国耕地面积正处于锐减之势。据全国人大农业与农村委员会给出的数据显示，截至2011年我国的耕地面积约为18.26亿亩，比1997年的19.49亿亩减少了1.23亿亩。今后土地资源的稀缺性将更加凸显，保护耕地的压力不断增大。实行土地流转，可以将分散的土地集中起来，也可小田改大田从而增加耕地面积，而且由于传统农业附加值低，所以现在农村土地抛荒现象严重，土地流转可以将这部分抛荒土地重新利用，这在一定程度上可以缓解我国耕地紧张局面。

科学技术是第一生产力，农业科技也能带来巨大的生产力。规模经营有利于革新农业技术与管理方法，将现代农业技术应用到农业生产中去，有利于提高单位面积的粮食产量，为我国的粮食安全做贡献。

3.解放农村劳动力。工业化是实现中华民族伟大复兴的必要条件，而“现代化大工业的建立有两个必不可少的前提，一是资金的积累和集中，二是大量劳动力的提供。”[2]英国经济学家克拉克就曾经指出，随着经济的发展，第一产业就业比重将不断减小，而第二、三产业的就业人口比重将呈上升趋势。根据《中国统计年鉴（2006）》相关数据计算，我国三大产业从业人员比重2005年为44.8：23.8：31.4，相比1978年的70.5：17.3：12.2来看，农業从业人员比重有了大幅度的下降，但与发达国家相比，这个比例仍有降低的空间，因此我国“农村剩余劳动力转移是提高全社会生产率，实现工业化、城市化和农业现代化的重要前提。”[3]

“在农村非农化浪潮中，农村地区相当数量的劳动力已经进入城镇务工经商，基本上脱离了农业。但是，由于这种转移没有纳入正式渠道，是一种暂时性的转移，户口常住地依旧在原籍，于是便出现了一个既非农民，又非市民的“两栖性”游离阶层。”[1]85这种“两栖”人口在农业与非农业比较利益反差条件下，不愿意在粗放式经营的农业上投入更多的时间和资金，从而导致目前农村土地抛荒严重。

土地流转实际上是农民的一次“解放”运动。土地流转后，一来农民的土地变成了资本，可以进入市场，从而使农民摆脱了对土地的依赖，并使他们多渠道就业，便于他们扎根城市，享受城镇居民所拥有的社会保障权利，同时降低从事农业生产的风险，获得更好的收入来发展自己；另一方面农民摆脱对土地的依赖成为剩余劳动力，从而满足城市发展需要大量劳动力的要求，推动社会主义市场经济的大发展、大繁荣。

4.保护农村环境。有学者指出，中国现在的农村可以用“破败”一词来形容。这不仅是与农村青壮年外出导致农村缺乏生机有关，还与农村生态环境的破坏有关。由于分散式经营无法充分利用现代农业生产技术，作物产量主要依靠通过大量使用化肥和农药等来保证，这就不可避免地造成土壤板结以及土地、水、空气污染等诸多农村生态环境问题。据不完全调查，目前全国受污染的耕地约有1.5亿亩，污水灌溉污染耕地3 250万亩，固体废弃物堆存占地和毁田200万亩，合计约占耕地总面积的1/10以上。据估算，全国每年因重金属污染的粮食达1 200万吨，造成的直接经济损失超过200亿元。长此以往，农村生态环境将面临不可逆转的破坏。

实行土地流转，农业生产由粗放式到集约式改变，一方面可以改变只种地不养地的掠夺性经营模式，另一方面通过土地流转实现土地的重新整理，便于地方政府对农村进行合理的规划，从而实现党的十八大提出的“给农业留下更多良田，给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园”的美好愿景。

四、土地流转过程中需要注意的问题及解决方法

1.严禁地方政府在土地流转过程中的权力寻租。土地流转是将土地直接上升为资本进入市场的过程。由于土地资源的稀缺性，市场经济条件下的土地资源价值剧增，加上当前我国农村土地所有权界限不明确，在土地流转过程中损害了农民的知情权和参与权，这就容易为不法官员“权力寻租”提供温床，从而侵害农民的利益，因此在土地流转过程中，一定要让土地的主人——农民真正参与其中，监督土地流转的整个过程，以切实保障农民的合法权益。

2.严防土地流转过程中改变土地用途。2013年中央一号文件明确指出土地流转不得改变土地用途，不得破坏农业综合生产能力。但现实生活中一方面由于诸多因素导致种粮成本不断增加，从而使得种粮收益不断减少，农民放弃农业生产而让土地抛荒；另一方面土地的商业使用比如房地产业等却存在着暴利。土地承包户可能会在利益的驱动下，强行或暗中改变土地性质，将农业用地转化为非农用地，比如将农业用地改为商业用地，用来建造商品房等以谋求个人或少数人的利益，从而使土地的性质发生不可逆转的改变。另外有些地方政府大搞形象工程，征收大量土地搞面子工程，也彻底使很多土地性质发生不可逆性，这些都是需要严格禁止的。

3.杜绝土地承包户的投机行为。2013年中央一号文件强调要加大农业补贴力度，继续增加农业补贴资金规模，而且新增补贴要向主产区和优势产区集中，向专业大户、家庭农场、农民合作社等新型生产经营主体倾斜。同时加强财税杠杆与金融政策的有效配合，落实县域金融机构涉农贷款增量奖励、农村金融机构定向费用补贴、农户贷款税收优惠、小额担保贷款贴息等政策。有些土地承包户承包土地不是以发展生产为目的，而是为了千方百计套取国家补贴和财税优惠政策，对这样的行为，政府要加大监管力度，根据不同的情况，收回土地承包权，进行必要的经济处罚，避免土地二次抛荒。

4.确保农民在土地流转中的权益及长远发展。土地流转后，流转方应根据协议内容，按时足额地将补偿金交给农民，不得以任何理由拖欠，确保不损害农民利益。农企要积极吸收农业生产中解放出来的劳动力，为当地的稳定发展做贡献。虽然在土地流转过程中农民也会获得一定的补偿，但这毕竟只能解决一时之需而无法长久，因此对失地、失业农民进行职业教育和技术培训，大力培育新型农民和农村实用人才，让他们拥有自食其力、自我发展的能力，才是解决问题的关键。

要实现我国工农业和谐发展，实现城镇化目标，必须解决好三农问题，关键是解决好土地这个根本问题，正如2013年中央一号文件指出的必须统筹协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，着力强化现代农业基础支撑，深入推进社会主义新农村建设。唯有如此才能真正实现富民强国的梦想。

参考文献：

[1]刘传江，郑凌云.城镇化与城乡可持续发展[M].北京：科学出版社，2004：81.

[2]刘怀廉.培植新的生产点——解决农村剩余劳力转移的思考[J].中国人力资源开发，1997（2）.

[3]刘怀廉.农村剩余劳动力转移新论[M].北京：中国经济出版社，2004.