地方政府投融资平台问题研究

摘要：在中央政府与地方政府财政分权的分析框架下，指出我国的政府性债务总体风险可控，但债务率、偿债率指标表明地方债务风险较大。回顾我国地方政府债务融资向市场化演进的历史，分析历次融资模式变化的进步与局限。着重分析地方融资平台“权、责、利”不对等导致的“预算软约束”问题，认为“缺约束、不规范、低效率”的融资模式无法适应新的宏观经济形势的需要，提出了未来制度建设的政策建议。

关键词：地方融资平台；举债权；市政债券；预算管理改革

中图分类号： F832.5

一、我国的结构性政府债务风险分析

对我国债务总规模情况进行估算，地方政府的负债率和债务率都明显高于中央政府，地方政府债务风险较大。

（一）我国债务总规模估算

美国“次贷”危机和欧洲债务危机表明，政府财政风险主要反映在债务风险。由于政府责任所产生的债务，无论是法律规定的还是社会公众推断的，一旦无法履行，都将导致财政风险，只是根据债务发生的可能性和对政府约束力的不同，财政风险的影响程度可能会有所不同。

以广义的公共债务或政府性债务概念粗略估算，包括国债、政策性银行债务、地方政府及融资平台债务、铁道部债务以及上一轮银行重组成本在内，我国的公共债务余额到2010年底约为26万亿元，约占当年GDP的65%（见表1）。虽然超过了国际公认的警戒线60%，但从国际比较的角度来看，这个负债率尚处于国际较低水平。表2显示，自2008年金融危机爆发以来，美国、日本、英国、法国和德国的负债率增幅明显，而我国政府的负债率与这些国家相比是最低的。

（二）我国地方政府债务风险较大

虽然1995年开始实施的《中华人民共和国预算法》明文规定地方政府不得举债，但是为了发展经济和为地方居民提供基本的公共服务，地方政府仍然以其他形式欠下了许多债务。

2011年6月审计署发布的第35号公告《全国地方政府性债务审计结果》显示， 2010年底，全国省、市、县三级地方政府性债务余额10.72万亿元，相当于占我国GDP的26.71%、全国财政收入的128.97%、地方财政收入的263.89%，远远高于债务率国际警戒线100%的水平。如果加上约2.8万亿元的乡镇地方政府债务①，以及约1万亿元的养老保险隐性债务（由于我国养老保险的统筹级次主要是在省级和地市级地方政府）②，还有约1.2万亿元的地方公路隐性债务③，地方政府性债务总额达到15.70万亿元之巨，占2010年GDP的39%、全国财政收入和的189%、年地方财政收入的387%。从财政风险的衡量指标上看，地方政府的负债率和债务率都明显高于中央政府，地方政府债务规模已经达到一个高风险阶段。

二、我国地方政府性债务成因分析

随着市场经济体制的建立和“政企分开”原则的落实，地方政府的投资性支出责任逐步向基础设施建设领域集中。但是，基础设施建设项目公益性强，存在投资数额大、回收周期长、投资收益低的特性，比较难以吸引私人投资者的建设运营。所以，地方政府一直承担着规划者和实施者的双重责任。理论上讲，地方政府运用金融工具筹集建设资金不仅是可行的，而且是必要的。

（一）资金需求远超财政能力

首先，财政无力弥补计划经济时代公共投资不足造成的基础设施历史欠账。城市发展的“纳瑟姆曲线” ④规律表明，当城市化水平处于30%～70%时，将进入加速城市化阶段。然而，在计划经济时代，基础设施建设完全靠计划控制和财政资金支持，金融工具缺位导致城市基础设施的历史欠账较为严重。改革开放的30多年以来，正好处于我国城市化快速发展的阶段，计划体制下基础设施的财政投资模式难以满足日益增长的城镇人口与经济发展的需要。因此，迫切需要增加公共投资实现追赶式发展，以保证基础设施发展与经济发展相匹配，维持国民经济的持续较快发展。

1994年的分税制改革，规范了政府间财政分配关系，增强了中央政府宏观调控能力，有力地促进了国民经济和社会事业的持续、快速、健康发展，同时，在客观上也造成地方政府财力与事权不匹配的局面。

由于中央政府与地方政府之间的事权划分工作未能彻底进行，尤其是各级地方政府之间的事权划分工作几乎没能展开。随着我国的城市化进程加快，地方政府的经济发展任务、城市基础设施需求和公共管理职能在不断加重，开支压力不断增大。受1997年亚洲金融危机、2008年国际金融危机的影响，为配合中央政府“保增长”的宏观经济政策，地方政府的配套融资需求进一步扩大。

与此同时，地方财政存在着税源不足、稳定性差、征收难度大、增收潜力小等特点。与事权和开支相比，地方政府的财力明显不足，仅靠各城市政府自身的财力无法完成大规模的基础设施建设任务，亟需有效调动金融资源的支持性作用。

（二）金融跨期配置资源符合公平原则

资本性项目投资容易导致不公平，包括居民人口迁徙带来的横向不公以及生活时代差异带来的纵向不公。公共投资项目的成本-收益的代际公平原则主要指公共投资项目的受益人应和城镇化融资负担人保持一致。然而，基础设施项目具有一次建成、长期使用的特点，客观上容易产生受益人和负担人的不一致问题。

在纯粹通过税收为城镇化建设融资的做法下，不公平问题尤为突出。金融手段的本质，是跨期配置资源的期限转换功能，这是金融区别于财政的一个显著特征。通过一定的融资制度安排—— 一次融资建设分期偿还，就能将城镇化的未来收益平移到目前使用的同时，也能实现财务成本的代际分担。

三、我国地方政府融资模式的历史变迁

我国地方政府融资模式的历史变迁，是财政金融体制渐进改革的结果，一直朝着市场化的方向发展，同时也不可避免地打上了体制的烙印。

在“拨改贷”时期，地方政府曾经是可以直接获取金融资源的，是合法的举债主体。分税制改革与《预算法》出台是一个分水岭，此后，在有关法律限制下，地方政府缺乏合法的融资主体与偿债责任主体地位，只能通过中央财政或者融资平台获得金融资源（见图1）。

（一）“拨改贷”模式

1979年，为减轻财政负担，北京、上海、广东三个省市试行“拨改贷”，拉开了地方政府市场化融资的序幕。1984年，国家颁发了《关于国家预算内基本建设投资全部由拨款改为贷款的暂行规定》，全面推动地方政府融资向市场化方向转变。

本来，从有限的财政安排改为银行贷款，地方政府已经成为一个债务主体，能够直接获取金融资源。但是，当时的金融体系是国有银行一统天下，有限的几家商业银行也是逐步从中国人民银行独立出来成立的，导致地方政府产生了一种错误的认知：银行的资金就是国家的资金，所谓“贷款”是无偿的。地方政府的债务主体意识与偿债意识没有随“拨改贷”建立起来，因此，这种模式不具有商业可持续性。

（二）通过中央财政获取金融资源

从财政体制的角度讲，一级政府完整的财权不仅应当包括税收权和支出权，而且还应当包括举债权，但是，在1994年颁布的《预算法》第28条中，明确规定“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。此后，1995年颁布的《中国人民银行法》第29条规定：“中国人民银行不得向地方政府、各级政府部门提供贷款”。1996年颁布的《贷款通则》明确指出：借款人不包含地方政府及其部门。在不违反禁止性规定的情况下，地方政府通过国债转贷、国际金融机构和外国政府贷款等获得了一定的金融资源。

这些一段融资模式的特点是，在举债阶段强化了中央政府的约束力和控制力，债务规模有限因而有效防范了财政风险；但是，同样的原因令其不足以满足地方政府的资金需求；地方政府的债务偿还，纯粹是依靠财政积累，而分税制弱化了地方财力，无法对商业性金融机构形成吸引力；商业金融缺乏也就不能有效发挥金融市场对地方财政风险的定价和缓释机制。

（三）通过融资平台获取金融资源

受举债主体身份的制约，地方政府不得不“创新”融资主体。21世纪初以来，随着住房市场化改革的推进以及土地有偿使用制度的推广，地方融资平台模式逐步兴起，为基础设施建设特别是应对2008年国际金融危机的影响发挥了重要作用。

所谓地方融资平台，是指地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体。融资平台的本质是，地方政府以相关领域的财政投资性支出注入融资平台作为本金撬动金融资源。其所运用的金融工具，从最初的银行借贷，逐步向贷款、城投债、政信合作等多元化发展。

据统计，截至2013年6月末，融资平台贷款余额已达9.7万亿元，在融资平台债务总量中的份额是最高的，这与我国直接融资市场不够发达，间接融资体系长期占主导地位的金融体制是相适应的。

2012年全年“城投债”（包括城投类企业债、中票、短融、私募票据等）净发行额达到7928亿元，年底的存量规模1.78万亿元，占整体信用产品存量的比重从2008年的13.3%上升至23.7%。

截至2012年末，“政信合作”余额5015.5亿元，较2011年末增长97.7%；广义类基础产业类信托余额1.65万亿元，较2011年末增长62.5%。

四、融资平台的弊端分析

在缺乏正规融资渠道的情况下，地方政府投融资平台是地方政府信用和市场化融资相结合的融资模式，也是地方政府突破财力限制、综合运用社会资源服务经济发展的一种体制创新，它推动了经济社会的发展，在金融危机期间为推动城镇化建设也发挥了重要作用。但是，规避监管的融资模式“创新”使得地方政府性债务缺乏统一规范管理，约束机制的建设大大落后于融资规模的扩张。

（一）融资平台存在软约束问题

对于地方政府来说，地方融资平台具有灵活性优势。第一，名义上和形式上，融资平台是具有独立法人资格的（国有）经济实体（企事业法人），具备借款人的主体资格，可以轻松避开《预算法》和《贷款通则》的有关监管。第二，地方政府可以方便地将土地等国有资产在不同的融资平台公司之间腾挪，以地方财力、土地、信用作后盾，最大限度地利用债务杠杆获取金融资源。第三，融资平台的法人财产独立于其出资人地方政府的财产，依法应独立承担民事权利义务，即便发生偿债困难时，隐身其后的地方政府或者下一任的政府主要领导可以方便地推卸偿债责任。

然而，恰恰是这种“灵活性”， 构成融资平台模式最本质的缺陷，即缺乏清晰的法规约束和风险控制机制，权、责、利边界模糊加剧预算软约束问题。具体体现在：

一是由于地方政府不是直接债务人，无法对举债行为进行总体规划，不能科学设计举债规模、方式、品种、年限、投资回报方式、偿债资金的筹措和风险预判。

二是举债流程不规范，缺乏正路引导。地方融资平台一般为企业法人，地方政府只能通过层层上报汇总的方式了解平台公司的举债情况，存在滞后性，无法进行正面引导。

三是地方融资平台既有为了公共事业建设项目而替政府承担的债务，也有相当一部分自营项目的债务，同样的债务主体存在不一样的债务性质，加大了地方政府债务管理的难度。

四是政府缺位债务资金监控。对于无法产生收益的公共设施、公共事业项目来说，真正的借款人和偿债责任人是政府，债务资金使用人是建设单位，表面上的举债主体即融资平台公司缺乏管理项目建设和资金使用的动因。

这些问题令项目建设和资金运用难以获得有效监督，容易导致投资效率低下和滋生腐败等问题。一旦运作不当，融资平台的债务就很容易出现难以偿还的问题，给地方政府带来较大的风险，而地方债务不断累积不仅会成为地方财政的重大隐患，最终可能将会转嫁给中央财政，加剧地方政府预算软约束行为，由全国的纳税人来承担，进而引发更多的财政、金融连锁反应，增加经济发展的困难。

随着地方政府建立融资平台的层级和主体资质在逐步下移，信息披露不充分，系统风险在增大，未来都可能导致商业银行产生不良贷款。

（二）商业贷款的期限错配问题

对于商业银行来说，“以短贷长”是其资金运用的主要格局，尤其是银行负债的流动性明显较强。城市基础设施建设的项目贷款期限一般都较长，以高流动性的存款类负债来支持低流动性的中长期贷款毕竟有一定限度。如果出现存款久期缩短、或者贷款期限长期化的趋势，银行本身的资产负债表的流动性风险将明显积聚，这一风险在某些特定时点可能演变成大规模的不良贷款和实质性的支付危机。

随着融资平台债务逐渐到期，其隐含的债务风险也对地方财政构成一定的压力。国家审计署2011年第35号审计结果显示，截至2010年底，全国共有6576个地方融资平台，平均每个县2.3个，平均每个融资平台举债7.6亿元。

事实上，20世纪90年代因投资过热、通货膨胀带来的银行不良贷款大幅攀升已经在很大程度上印证了上述判断，只是因政府的隐性支持等因素，使得银行体系并未出现实质性的挤兑危机。防范与化解地方政府融资债务风险，成为当前不容回避的问题。

（三）监管缺位

尽管“城投债”大多投向那些投资规模大、回报期长且带有公益性特征的市政项目，与一般的企业债券区别较大；但是从债券的立项、设计、审批、发行、流通和偿还均沿用企业债券的模式，遵循《企业债券管理条例》，而该条例关于发债主体、发债规模的约束对于融资平台基本不构成障碍。而且，由于基础设施建设项目大多符合国家产业政策，上述条例对于融资平台债券的使用和偿还也未进行特别的监管，因此地方政府实际上通过企业债券这一渠道实现了市政项目融资的目的，同时这种带有政府背景的企业债券还会降低社会监督的积极性，增加“逆向选择”和“道德风险”；而兼有政府债券和企业债券的双重身份使投资者难以衡量其真实的风险与收益，容易出现盲目高估收益、低估风险的情况。

（四）缺乏有效的信息披露制度

由于融资平台债券发行主体是公司法人，在债务管理上，从举债、用款到偿债的全部过程通常由举债单位自行管理，游离在财政、审计部门管理之外，因而债务情况只有具体的举债人自己清楚，其他部门难以掌握。即使近年来财政部门因担忧债务风险而开始统计，也仅仅是事后的管理。况且，还会因为各地理解、管理差异而遇到统计口径不统一的问题。如此一来，金融机构和普通民众根本无法清晰了解地方政府的真实财政收支和整体债务情况，以地方财政作为担保的平台公司贷款进一步放大了隐性债务风险。

在进行信息披露的时候只对融资平台本身的财务数据、经营状况及所投资项目等进行披露，而由于债券发行人与地方政府的紧密联系，还需要建立符合最低标准的地方政府财政信息披露机制，增加财政透明度。目前我国在财政信息披露的质量和数量方面都相差甚远，远不能适应有效实施市场约束的需要。市场也缺乏足够的信息对政府或公共机构的财政风险状况进行全面而准确的分析和评估，从而削弱了市场约束的力量。

（五）信用评估缺乏可信度

对于融资平台债券的信用及其投资价值的评估不同于一般企业债券，更应侧重于对相关地区整体经济环境、经济发展水平、地方政府整体财政实力和项目成本收益的分析，并非仅仅局限于发行主体本身的资产负债、收入利润及现金流指标。对“城投债”的信用评估，既不能只看企业本身的财务状况，也不能只看到平台背后政府支持的影子，在地方政府与融资平台的关系没有得到规范之前，目前债券评估体系很难说是有效的。

（六）偿债过于依赖土地收益

融资平台的偿债资金来源绝大部分要依靠土地出让收入。1998年住房市场化改革、2003年的土地出让制度改革，令地方政府获得了最大的一块国有资产变现收益：土地出让金。2011年，各级政府土地出让总收入高达3.3万亿元，相当于地方本级一般预算收入的60%左右；纯收益超过1万亿元，相当于地方本级一般预算收入的20%左右。

然而，过于依赖单一的土地出让金收益，令任期制下的地方政府以诸多短视行为实现土地出让金最大化：一是导致地方政府“抬高地价、多卖地、卖高价地”的冲动，一定程度上催生了房地产泡沫；二是利用土地供应一级市场的垄断地位，热衷于征收集体用地转为国有土地，通过“招拍挂”制度获取级差地租收益，引发诸多拆迁社会问题，也导致“摊大饼”式的城市扩张模式，产生土地城镇化快于人口城镇化的现象；三是城市建成区面积快速增加但土地使用效率不高，农田面积缩小一定程度上威胁粮食安全。

最根本的约束在于，城镇的扩张是有边界的，附着有城镇化红利的有价值的土地也是一种有限的稀缺性资源，未来由政府直接掌握的可以出卖的土地更有限，仅仅依靠一次性土地出让金偿债显然不具备可持续性。

五、我国地方政府融资机制相关改革

新形势下，以往的粗放式融资机制不再是可持续的。如果没有一个更为合理的融资机制，没有一个为地方政府公共投资进行融资的有效安排，地方政府就很难摆脱对土地财政和融资平台的过度依赖。因此，当前亟需重塑地方政府融资机制，保障经济结构转型的稳步推进。

创新地方政府融资机制，并非简单地寻求新的融资渠道、扩大融资规模。而是要以加约束为手段，以市场化、多层次为发展方向，以规范化、提效率、可持续为最终目标，保障金融市场能充分发挥在融资机制中的“自我约束”和“正向激励”作用。这才是未来融资机制改革的重点。

实际上，由于政府财政是一个缺乏竞争性的封闭系统，不存在“与国际接轨以增强竞争力”的需求，也缺乏与市场相联系的接口。围绕新型融资机制推动改革将具有“牵一发而动全身”的效果，将引发一系列与之相关的改革。从大的方面来讲，包括财税体制改革、金融市场改革乃至行政体制改革。

（一）规范融资平台与地方政府的关系

通过对比分析，可以初步得出结论，就像纽约市可以利用管道融资公司作为融资渠道一样，我国地方政府借用融资平台这个渠道本身并没有大问题。两者之间的关键差异在于，地方政府与融资平台之间缺乏制度规范，最终导致权利、责任混乱以及对外界和市场资金提供方的信息披露不够透明。在新的融资模式没有发展出来之前，融资平台模式仍有自身存在的价值，借鉴澳大利亚和美国的经验，必须以立法规范融资平台与地方政府的关系。

就还款保障方面进行考虑，平台公司的偿债安排寄望于财政资金存在不可预见性太大的问题。一个可行的解决方案是，政府融资与融资平台（管道融资公司）的筹资责任，应以项目性质划界，分别负责一般责任债券与项目收益债券。相应的，地方政府分别编制经常预算与资本预算，两者结合的综合性的政府财务报告是最能反映政府负债能力与偿债能力的政府财务报表。对外公开的资本性预算，既要有长期、中期、短期投资支出计划，也要做好收入预测和偿债资金安排。对于国内融资平台公司本身来说，在做好上述规范措施后，做好信息披露从而接受市场力量约束，继续发行具有收益债券性质的债务不会形成大的风险。

（二）赋予城市政府发市政债权力

在财政改革方面，主要是要建立以地方特别是市级政府的负债主体地位，可利用当前正在修改《预算法》的机会，赋予地方政府，尤其是有条件的市县政府以市政债券自主发行权。考虑到市政债券发行需要修改《预算法》，要经过一系列法律程序，而财产税推广和积累也需要一个过程，短期内需要变通安排。建议借鉴美国等地的“特殊目的政府”做法，由上级政府赋予下级政府与提供特定公共品事权相对应的财权，包括专款专用的收税权和发债券等，并设立特别账户实行封闭运行和管理，这样既可保持上级政府的控制力，又可保证下级政府具有与特定事权相对应的发债权。因此，可在总结前期4省市自行发债经验的基础上，由全国人大或国务院授权扩大地方自行发债试点。除继续以省级政府作为发债主体的试点外，考虑到城镇化建设事权主要在市级政府，下一步应扩大试点，重点可考虑让市级政府发债。

推进省以下各级政府更科学地划分事权。预算管理上，推动全口径预算，编制资本预算、中期预算和政府资产负债表，实现财政预算的硬约束。在此基础上，完全可以借助市场力量推动地方政府主动进行利益导向的财税改革，使地方政府的隐性债务显性化，强化对地方政府的财务约束，保证地方财政的可持续性。增强地方政府信用意识，接受资金价格的 （市场力量）约束，提高地方财政信息透明度，以市场主体身份接受市场的信用评判，最终是降低融资成本。

（三）发展和改革债券市场

借鉴国际和我国改革开放30年来的发展经验，债券市场的良好发展需要建立起新型的债券机构体系、完善的信用风险管理体系、统一的债券市场监管体系和明确的债券发行定价机制，从而强化债务融资市场对政府投融资行为的约束。

1.完善信用风险管理体系

构建以信用评级制度、信息披露制度和债券保险制度为内容的信用风险管理体系。

建立起完善的市政债信用评级机制。首先，要建立一套规范的、操作性强、能真实反映市政债信用状况的评级程序和标准；其次，尽快建立具有高度独立性和公正性的市政债资信评级机构，规范其评级行为；最后，出台实施资信评级机构管理办法，以保证市政债评级的公正性和准确性。例如，引入独立的第三方力量，前几年人民银行委托社科院对城市金融生态进行综合评价并对社会公布，结果显示地方融资可得性、利率高低与评价打分具有较强的相关性，地方政府也越来越重视这类评价，效果正在逐渐显现。

建立起地方债务的信用评估体系，根据各地的风险和政府信誉引入差别化的利率。同时引入国际权威评估机构参与评级，从地方政府的地方经济发展水平、财政收支水平和结构、地方财政管理和行政效率、地方财政负债水平等方面进行量化分析与定性界定。

完善债券保险制度。在债券的发行环节中，积极引入专业的债券担保机构，降低和分散债券投资风险。同时对债券担保机构的准入、业务发展和投资进行严格的监管。

2.统一债券市场监管标准

我国目前的债券市场是多层次的，既有银行间市场也有交易所市场，既有场内交易市场又有场外交易市场；各市场分属发改委、人民银行、证监会等多个部门管理。为促进债券市场快速、健康发展，最紧要的是统一各债券市场的监管标准，实现互联互通。首先，各种债券市场规则的制定和监管职能的履行应该以尊重投资人、筹资人的自主权为出发点，在此基础上保证信息的充分披露，保证交易的公开、公正、公平。其次，应该统一托管、清算机构，便于投资者将所持有的债券能在不同的市场间自由转换、交易。

3.明确债券发行定价机制

实现债券发行利率的市场化定价机制，主要根据债券的资信等级、风险大小等因素来确定债券利率水平，并使其能体现不同地方政府在经济基础、财政状况、金融生态环境、偿债能力、政策扶持力度和发展潜力、基础设施等方面存在的差异。需要特别防范的是，减少债券发行者对投资者尤其是机构投资者的干扰和影响。

4.加强对投资者教育和引导

目前，国内投资渠道不充分与财富管理需求日益增长之间的矛盾逐渐突出。在这种情况下，创新推出市政债这样的新投资标的，短期内有可能出现市政债市场的“非理性繁荣”。对此，应准备好应对之策：一是完善金融机构的公司治理，防止市政债演变为实质上的银行贷款；二是要加强普通投资者的教育，树立对地方债的风险意识，尤其是对“中央不会兜底承担最终偿债责任”的认识。

另外，可以考虑给予市政债发行配套的政策优惠，加强民意约束。通过对市政债的发行给予贴息或免税等政策优惠，吸引更多当地居民购买或持有市政债，这样不仅有利于财政纪律的强化，也能突出民意约束。

（四）强化风险约束机制建设

市政债通过评级及价格机制，具有自我约束总量过度膨胀的特征，有利于防范地方政府和金融机构的道德风险，但为了更好地维护金融体系安全，还应当在以下几方面加强配套风险约束机制建设：

1.以预算约束地方政府的投融资决策

政府预算收支结构通常可以划分为经常性预算与资本性预算。经常性预算是指为经常重复发生的政府日常活动提供资金的预算，主要包括人员经费、教育经费和医疗保险经费等，具有支出刚性强的特点。资本性预算是指为建筑物、道路桥梁和大型维修项目等资本项目提供资金的预算，这类支出通常规模较大，能在多年时间内持续形成收益。

经常预算和资本预算最显著的差别是资金筹措方式。一般来说，经常性预算的主要收入来源是税收；资本性预算的收入包括投资收益，出售政府掌控的自然资源、国有资产获得的资金，但最重要的是发行政府债券获得的债务性收入。

资本性支出规模巨大、期限较长，对它的管理要具有一定前瞻性和长期规划性。比如，某个项目到底是否应该给予预算支持、该支持多少金额、项目的效果如何、未来如何偿还债务等等。

政府预算是通过法律程序确立的，是对政府活动进行约束和限制的基本途径。资本预算是地方提供基础设施的战略管理手段，可以促进地方政府改善投融资决策，在项目计划、资本融资和发展目标方面形成完整的政策框架。

目前，我国地方政府尚未编制资本性预算，在行为方式上只关心如何才能更多地融资上项目谋政绩，对于偿债没有计划。对于资金的使用也缺乏精细化管理，项目管理不善、资金使用效率低下的问题特别突出。

实现两类不同预算的分别编制，实现经常性收支与资本性收支分离，是合理确定融资规模与提高资金支出效率的基本保证。为了控制政府债务的膨胀，经常性收支应当坚持节约和平衡方针，债务资金应当仅限于资本性投资支出，公共债务存量的增加额不得超过净公共投资水平，这就是所谓的资本性预算“黄金规则”。

编制资本性预算，可以确保政府的投融资活动是在法律框架内活动，防止地方政府债务膨胀，确保地方财政健康运行。编制资本性预算，可以实现跨期的权责对等安排，避免“新官不理旧账”的现象。编制资本预算，还便于考察资金使用的绩效，提高财政资金的使用效率。

为便于统计，政府可以从三个维度划定经常性支出与资本性支出的区分界限：一是资金规模，要达到计入资本项目的标准；二是资金用途，要能够物化成相应的设施或归结为提供设施的费用；三是时间标准，资金物化后的生命周期要超过一年。

总而言之，就是要加快推动地方政府编制中长期资本预算，以明确作为债务主体的市政府未来还款保障，科学合理界定市政债的规模。

2.信息公开为市场约束奠定基础

在完善的市场经济条件下，地方政府也只是一个平等的市场主体。利用市政债券成功融资的前提，是政府主动、充分披露自己的财务信息，让债券的潜在购买者了解政府的财务状况，以便于市场能够评估政府的信用风险。

我国地方政府目前并不享有合法举债的权利。借道地方融资平台，商业贷款、银信合作、理财计划、城投债等诸多融资手段都被用于地方基础设施建设项目的融资。在这一模式下，资金供求双方博弈能力不对等的问题明显，地方政府披露自身财务信息的意愿很弱，而地方融资平台的公司财务信息也并不能真实反映地方政府的可用财力和财政风险。

要发挥市场的约束力量控制公共债务，最好的办法是发展市政债券市场，让社会公众以债权人的身份要求地方政府亮出家底，这比信贷市场的约束力更强。同时，为满足市场要求，地方政府的首要任务将是编制资本预算，可靠地统计公共资产和负债，公开资金用途和债务偿还计划等信息，为市政债券市场建设与发展打好基础。

信息公开的重点是建立法定的信息披露机制，从法律上加以明确和规范，提高违法违规成本。修订完善《保密法》和《政府信息公开条例》，建立市政债信息披露制度，公开其数额、发行方式、对象、使用方向、项目情况以及成本收益等，使投资者能够方便、及时地了解到相应的信息，做出相应的投资决策。强化信息披露监管，对有地方政府支持的债务融资，还必须披露财政收支信息。

3.其他约束机制与风险防范机制

（1）强化地方人大的监督权，加强地方人大的审查、监督作用，对市政债的发行规模、使用方向、还本付息以及未来还款保障等享有审查权和监督权，合理控制市政债的规模，有效解决“新官不理旧账”的问题。

（2）在具体的规模控制额度上明确标准，由上级政府或财政部统筹安排，实行逐项审批制，并规定在一定期限内，市政债的累计发行额度不得超过规定的标准，以防止偿债责任的积累扩大。设置控制过度负债的一系列指标，并实行包括预警管理在内的全程控制。

（3）构建市政债风险防范机制。第一，建立偿债基金。在财政法规中明确市政债偿还纳入地方财政预算管理，建立偿债基金以专用于地方政府债务的偿还。预算年度初，必须按一定比例安排地方公债还本付息支出，但新发债券收入不能用于偿还旧债。第二，完善预警机制。构造一套预警指标体系监控市政债及地方财政收支状况，如债务利息占预算的比重、债务规模占中央债务规模等。第三，建立市政债偿还的保证机制。修改《担保法》进行担保创新，构建市政债保险机制。

一是探索地方自治。作为单一制国家，理论上讲，中央政府对地方政府债务承担着无限连带责任。因此，地方政府滥用中央财政信用的状况将难以避免，投资者期望中央兜底的认知更会导致严重的道德风险，而“软约束”的投资者显然无法实现对地方政府的“硬约束”。

二是加强地方财政部门的管理职能及其负责人的独立性。目前体制下，国有资产管理部门扮演着公共投资项目股东的角色，发展与改革部门负责投资计划的制定与项目的审批，加之公共投资项目大多属于预算外活动，使得财政部门对资本性收支的账目也难以全面掌握。

依照全口径预算管理原则，应加强地方财政部门对公共投资的管理，至少应获得相关信息备案。同时，为了避免政府的过度投资，需要加强地方人大的审批监督地位。可以考虑在财政投融资管理上，财政部门首长直接向地方人大负责。

三是探索地方债务违约的应对机制。我国虽然没有地方政府破产制度，但是，联邦制下的债务违约应对机制仍有可借鉴的地方：比如，禁止进入地方债券市场；仅保障地方政府的核心支出需要，减少运转费用，停止审批一切政府新建投资支出项目。

四是建立责任追究机制。在强化地方人大对投融资决策的审批监督权限后，可以将地方人大的组成人员作为责任追究对象。地方人大代表一般由当地人组成，即使政府主要领导因工作需要而发生职位变动，也能使投融资决策得到延续。

（五）偿债资金来源多元化

偿债资金来源多元化，主要体现在以下两点。

1.完善财产税制

中央“十二五”规划建设和“十八大”报告，都提出要研究推进房地产税改革和逐步健全地方税体系，关键在加快落实。

第一，财产税是一种典型的受益税，符合“取之于民，用之于民”宗旨，也符合成本—收益对称性。财产的升值部分，不是因为业主自身的努力或是其所拥有的房地产的“自然成长”，而是主要源于地方公共产品对房地产周围环境的改善，使其区位价值发生了变化，从而增加了其市场价值，也就是说，地方财政支出带来的收益被正向资本化进了房地产价值中。由于财产税与服务对象挂钩，因此反过来说，该税种是居民对政府服务满意度的一个评价。

第二，财产税源收入稳定，比较符合可持续性要求。财产税的税基是房地产市场价值，该项价值对经济走向的敏感度较低，尤其是财产税的计税依据是1～3年评一次，在评定后计税依据基本不变，更是加强了财产税的稳定性。尽管房地产市场也会经历周期性波动，但从长期看，由于人口增长、土地开发、交通设施完善等因素，导致房地产的总体方向是向上的，受当期GDP流量的直接影响较小，反过来也不会对当期GDP增长带来冲击。因此，财产税培养了市政债未来收入基础，为地方政府提供了一个稳定的可持续增长税源。

第三，财产税能有效避免地方税收恶性竞争。一个辖区内的房地产是难以移动的，财产税的税基是相对固定的，当临近辖区降低税率或者给予某些税收优惠时，该辖区居民也难以迁移过去，从而有效地抑制辖区间政府发动的税收竞争。从居民角度讲，地方税收主要是财产税，税负难以输出，由于房地产价值的提高主要是源于地方公共支出所导致的周边环境改善。因此，为了保证房地产的保值升值，居民会密切关注地方的公共支出状况，这将促使地方更负责任处理辖区内税收与公共物品供给。

目前，我国还没有真正意义上的财产税，此前在上海和重庆试点的仅是房产税。为了从根本上保证地方政府资金来源稳定、规范、可持续，支持市政债券的顺利发行，应完善现有的房产税或新设财产税税种，尽可能在税基、税率、减免政策等方面留有余地，体现灵活性，并由省级政府通过专门的《财产税法》来确定财产税的征税对象、基本税率及变动幅度、评估机构及减免税等基本事项。然后，由市县级政府在法定的税率变动幅度内，确定本辖区内的具体适用税率，并根据第三方机构独立评估出的房地产市场价值来计算应纳税额。由财产税所筹集到的收入应全部划归市县级地方政府用于城镇化建设。这样会使地方政府事权与财权匹配更为合理，实现城镇化建设水平、财产税收入与市政债券偿债能力间的良性循环，这也符合“谁投资、谁收益、谁负债”的原则。

2.推动准公共物品价格改革

在价格改革方面，主要是针对能适用“使用者付费”机制的准公共物品。由于这类物品属于生活必需品，涉及民生问题和社会稳定，出于这些非经济理由，政府往往还承担着这类物品的生产和提供之责，一旦放开给民营企业或外资企业负责，政府将失去价格控制力。但是，人为压低价格实质上是补贴了消耗大户，而这往往并非政府的政策初衷。放开准公共物品的价格管制，以补贴形式保障低收入者的基本生活需求，有利于减轻财政负担，也更能发挥市场价格信号的调节作用。

注释：

① 北京福盛德经济咨询有限公司报告，2011年6月28日。

②贾康等（2007）估算认为2007-2012 年养老保险隐性债务规模稳定在10000亿元～10800亿元。

③为避免重复计算，以2011年11月公布的全国30个省份收费公路调查摸底结果2.3万亿元减去审计署报告中高速公路建设债务余额1.1万亿元所得。

④1979年由美国城市地理学家Ray.M.Northam首先发现并提出，发达国家的城市化大体上都经历了类似正弦波曲线上升的过程，当城市化水平在30%以下，代表经济发展势头较为缓慢的准备阶段；当城市化水平超过30%时，经济发展进入极为迅猛的高速阶段；当城市化水平继续提高到超过70%之后，经济发展势头再次进入趋于平缓成熟阶段。

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（编辑：许丽丽）