农村集体经营性建设用地入市的对策分析

引言：中共十八届三中全会上提出了“建设城乡统一的建设用地市场”这一构想，为中共十八届三中全会对土地制度改革进行了全面整体系统的部署。《决定》的改革方案几乎牵涉到土地问题的所有方面——既有农村社会向城市社会转型过程中农村未来的土地权利制度安排和未来农业经营制度安排；又有农地变成建设用地过程中土地市场的形成和发展以及土地征收制度改革；还有城市化进程中最关键的利益问题土地增值收益在利益相关者之间的公平分配.主要从制度层面分析农村集体经营性建设用地入市的对策，从法律，政策等方面提出相关建议，为十八届三中全会的决定中“建设城乡统一的用地市场”的具体实践作出努力。

中共十八届三中全会的《决定》对集体建设用地进入市场的范围如何进入及与国有土地同价同权方式作出制度安排。

一、农村集体经营性建设用地界定

允许集体建设用地进入市场的范围为集体经营性建设用地。我国现行法律规定的集体建设用地包括三类：农民集体兴办企业或者与其他单位，个人以土地使用权入股，联营等形式共同举办企业用地，集体公共设施和公益事业建设用地，农民宅基地。按照现行法律规定，第一类显然属于《决定》所指的“集体经营性建设用地”第二类显然不属于”集体经营性建设用地”第三类需要稍作讨论。按照《中华人民共和国土地管理法》以下简称《土地管理法》的规定：农民宅基地以集体经济组织成员身份获得“一户一宅”面积标准由各省，自治区，直辖市，确定。农民住房出卖后再申请宅基地的，不予批准”按照《中华人民共和国物权法》以下简称《物权法》的规定：宅基地属于用益物权。与一般意义的用益物权比，宅基地使用权作为用益物权少了“收益+权能”，而且明确宅基地使用权的取得，行使和转让适用土地管理法等法律和国家有关规定也就是说，目前法律对宅基地主要赋予居住权，不属于《决定》所指的“集体经营性建设用地”。

二、在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价

我国土地制度的最大弊端是集体土地与国有土地同地不同权。《决定》明确允许农村集体经营性建设用地与国有土地一样平等进入市场，我们认为，应包含以下几层含义：同地同权，即集体经营性建设用地可以和国有建设用地一样出让，租赁，入股，打破了集体建设用地不得出租的坚冰；同等入市，即集体经营性建设用地与国有建设用地在同一个平台上合法入市交易，改变目前国有建设用地独家在平台上交易，集体建设用地在灰市上非规范交易的格局；供求决定价格，即集体经营性建设用地进入市场将改变目前由政府独家出让决定供应导致价格扭曲的局面，多个集体经济组织以集体经营性建设用地主体入市，真正形成由供求决定价格的机制促进土地市场健康发展。

三、缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制

按照宪法原则，只有土地用于公益性用途才能进行征收。但是，由于公益性用途难以界定，导致公益性用地目录出不来，我们建议，与其议而不决不如跟其他改革措施如列负面清单一样，制定征地的否定性目录，即只要是盈利性的用途就不得征地。为此，我们要完善征地审批，实施，补偿，安置，争议，调处，裁决等程序，强化被征地农民的知情权，参与权，收益权，申诉权，监督权，进一步规范和约束政府的征地行为，为防止地方政府滥用征收权，建议在征地范围及保障机制建立之后，在征地程序中加一道事前程序，让用地一方和农民集体先进行协商，谈不成再启动征地程序，建立合理，规范，多元的保障机制。这套机制的建立是征地制度改革的核心，应在政策和法律上尽快就其内涵予以明确。我们建议所谓合理是就补偿价格而言的，就是在坚持用途管制原则下，按照区位条件，对被征地实行市场化补偿。所谓规范，是就征地行为而言的在有了明确的征地范围，补偿价格和程序后，必须进行征地的，那就必须按法律办事，不能像现在很多地方对土地征收采取“人民内部矛盾，人民币解决的方式”。把一些地段和区域的征地补偿抬得很高，让老实人吃亏。所谓多元，是指按多元化方式安置，不能仅仅按货币安置把被征地农民“一脚踢”要切实解决失地农民长久生计没有保障的问题，其中的实质性制度安排是“保障被征地农民部分土地发展权”，即在征收农民土地时，给被征地农民保留一部分土地，纳入城市规划，在不改变集体所有性质下参与非农建设，以根本解决被征地农民的长远生计。

四、扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨

我国现行土地资源配置的弊端之一是政府大部分通过征收取得的土地以非市场方式进行配置基础设施，政府用地，市政设施用地等的非市场配置，造成大广场，大马路，豪华办公楼等基础设施超前建设。大量以公共利益目的配置出去的土地被经营性使用，造成土地收益被不公平占有。为提高土地利用效率，提高土地收入分配公平，必须扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益用地划拨，我们建议对具有竞争性，取得经营收入，改革条件成熟的基础设施，市政设施以及各类社会事业用地中的经营性用地先行实行有偿使用到“中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要”实施的末期，除军事，保障性住房涉及国有安全和社会公共秩序的特殊用地可以继续划拨使用外，其他各类建设用地全部实有偿使用。

五、完善土地租赁，转让，抵押二级市场

在我国现行土地制度安排下，虽然政府垄断土地一级市场、但是国有建设用地在出让给用地者后，土地租赁，转让，抵押等二级市场不仅没有发展，反而不断弱化形成国有土地出让后“土地增值收益谁占有谁收益”的局面，在现有存量国有建设用地中一类是过去以无偿划拨方式到各单位，企业手中占有；另一类是以土地有偿方式到企业手中的，这类土地的增值收益被现占有者获得，既导致国有土地增值收益分配不公平，也造成土地增值收益流失。我们建议：为完善土地租赁，转让，抵押二级市场，有关部门应出台有关规定，让存量国有建设用地也进入公开市场交易，完善交易规则，制定收益分配原则和相关税收办法，促进土地二级市场的活跃与发展。

参考文献

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（作者单位：西南交通大学公共管理学院）

作者简介

王虹；性别：女；出生年月：1990年09月；籍贯：四川省成都市；民族：汉；学历：硕士；职称：无；研究方向：理论经济学。

项目基金

该文章为西南交通大学大学公共管理学院文渊基金项目"农村集体经济建设用地入市"项目的阶段性研究成果。