关紧权力的笼子如何造

周奕

权力具有较强的扩张性、利己性、腐蚀性，如果不设定相应的边界、不进行必要的约束，就会出现膨胀、异化、私有化等现象。

习近平总书记指出，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里。当前，面对世情党情国情的深刻变化，我们党在防控廉政风险、规范权力运行等方面有了新认识、新判断和新部署。我们需要加快推进规范权力运行制度建设，从源头上管住权力、管好权力。

权力失控的风险

权力是什么？“权力”是“实现意志的能力”，特别是“在别人反对的情况下仍能实现自己意志的能力”（美国社会学家米尔斯）。权力作为一种政治上的强制力，职责内的影响力和支配力，具有较强的扩张性、利己性、腐蚀性；如果不设定相应的边界、不进行必要的约束，就会出现权力膨胀、权力异化、权力私有化等现象，影响和侵害他人利益或公共利益。

没有约束的权力就像“脱缰的烈马”。权力具有自我扩张的内在力量，使掌握它的人倾向于进一步扩张权力，并通过它的运用来追求权力的最大化。这种扩张性主要体现在两个方面：一是适用范围的最大化，直至把权力用到极限为止，甚至越界跨限用权。前些年，央视曝光的山西交警拦路罚款时的一句“名言”：上管天，下管地，中间还要管空气。这就充分暴露了权力的恣意妄为。二是适用路径的随意性。比如，一些暗箱操作、变相审批、选择性执法现象等。

没有约束的权力就像“伤人的猛虎”。作为一种支配力、强制力，权力运用得好就能造福社会、惠及大众；运用得不好就会影响社会公平公正，侵害他人或公众利益。一是损害群众利益。早在春秋时期，我国就有“苛政猛于虎”的典故。近些年出现的强拆民房、暴力截访、跨省抓捕等事件，表现的也是权力失去控制后对群众合法权益的侵害。二是损害公共利益。比如，一些地方出现的“楼脆脆”、“桥糊糊”、“路塌塌”现象，背后都有权力滥用的身影；一些群体性事件的发生，很大程度上源于权力对公众知情权、参与权、表达权等权利的漠视。三是损害自然利益。滥砍乱伐森林，随意排放污染，严重破坏生态环境。比如，有的地方出现“癌症村”，有的地方“在水窝子里没水喝”，反映的就是权力忽视生态环保而产生的恶果。

当前权力“笼子”的问题

这些年，我国在规范权力运行制度建设上下了很大功夫，取得了很大成效。比如，制定了领导干部廉洁从政的行为准则，制定了促进公共权力正确行使的法律法规。但也还存在一些不相适应、不够完善的地方。

“失于零散”是当前的权力笼子的一个重要问题：制度不系统、不严密，零散化、“碎片化”问题比较突出。有的制度统筹考虑不够，主次不清、关联性不强；有的制度在彼此衔接、相互配套上有所欠缺，既有党内法规，又有政府文件，还有部门规定，有的甚至交叉重复，力量分散。像过去禁止公款吃喝的文件，各级党委政府以及纪检、监察、财政等相关部门都下发过，并且每年重大节假日还专门下发通知，但内容重复强调的多，效果也不尽理想。

另一个问题是“失于软弱”。突出表现在三个方面：一是“纸笼关虎”，刚性不足，看似硬性规定，实际上留有“后门”。二是“暗箱操作”，惩戒不足，一些地方或单位奉行实用主义，搞“灵活变通”，对“出笼者”不加惩罚。三是权力集中，监督不足， “上级监督太远，同级监督太软，下级监督太难”广泛存在。

第三个问题是“失之于空洞”。很多制度是“挂在墙上、讲在嘴上”，难以落到实处。有的制度照抄照搬上级文件规定，框框多、条条多，但操作性不强；有的制度过于笼统，缺少具体细则和具体措施，容易“变异”或流于形式。比如在领导干部收入申报制度的执行上，一般只要求个人填写、如期上报，但申报是否有出入很少严格审查，至今还没有听说过哪位官员因收入申报失实而问责。

最后则是“失之于僵硬”。有的制度稳重有余，创新不足，不与时俱进，不及时更新。

“笼子失效”原因的多重性

产生这些现象的原因是多方面的，既有主观原因，也有客观原因；既有历史文化的原因，也有体制机制的原因。

从干部层面来看，行使权力并非甘心入笼。在对待权力的笼子方面，有的干部把它看作“护栏”，有的则把它看作枷锁，总要想方设法让“笼子”消失、隐形、失效。

从组织层面来看，笼子体系并非科学合理。一是体制不顺畅。很多干部热衷于对上负责、对领导负责，而不情愿对下负责、对群众负责。怎么样践行依法治国要求，发挥人民代表大会的作用，并创造条件让每一个个体的“人民”能够监督权力运行甚至考量权力运行效果，是必须重视的问题。二是导向不明确。作为组织，要做的就是，怎么样让遵守制度、秉公用权的人得到褒奖和重用，让漠视制度、用权为私的人受到约束和惩戒，这是制度建设的应有之义。这方面，管用的办法还不多，在实际操作上更少。三是机制不合理。过去，我们过于强调自律而非他律，寄希望于自我调节、自我修复，轻视笼子作用，忽视了笼子建设。

从文化层面来看，笼子思维并非广为接受。封建遗毒的影响还很深，资产阶级腐朽思想的冲击也很广，对权力运行法治化、民主化、公器化的认同还不够，执行更不够。目前，还普遍存在三个方面的认识陷阱：“特权高于平等”的观念陷阱、“人治大于法治”的思维陷阱以及“私利高于责任”的驱动陷阱。

从社会层面来看，运用笼子并非有力有效。权力必须置于阳光之下，置于各方面有效监督之下，才能循规蹈矩、不敢出笼。这方面，目前还有很大的差距，一是囿于宽泛监督，二是囿于内部监督，三是囿于警示监督。监督权威不高，没有做到“伸手必被捉”，没有起到威慑的功效。

造好笼子的六点诀窍

要更好地监督制约权力运行，就必须打造科学、严密、结实的制度“铁笼”，并持之以恒地加以贯彻执行。这也是推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要内容。

第一，设计要科学。要关住权力，笼子的设计很关键。重点是处理好几个关系：一是客观与主观的关系。制度的设计不能搞主观意志，也不能纯粹搞拿来主义，应当符合我国的国情、社情、民情，体现多数人的意志和利益，集合各方才智。二是严格与宽松的关系。制度不是越多越密就越好，关键是利于执行、利于工作、利于发展。要宽严相济，既要编织更为坚实的笼子，又要注重打造更为合体的笼子，给权力正常的施展空间。三是分散与集中的关系。权力分立或权力分工是制约权力的前提。要优化权力结构，适度对决策权、执行权、监督权实行分解，使立法权、司法权、行政权之间既相互统一，又相互制约。四是他律与自律的关系。关权力的笼子不是只有外部监督、他人监督这一层防护网，要同时编织理想信念、道德操守、文化认同等多层防护网。

第二，构造要牢固。笼子要管用，笼条必须结实牢固，笼身必须衔接配套。不同领域、不同位阶、不同效力的制度之间要相互衔接、相互匹配、相互适应，让制度笼子的“焊点”严密而牢靠；各项制度之间应不重不漏、各司其职；要围绕限定权力范围、厘定权力界限、减少自由裁量、规范权力运行来建立健全制度；要把“大力提倡”变为“硬性规定”，将“自由裁量”化为“具体标准”，使制度详细、具体、全面，减少弹性，易于执行，便于监督，避免投机性腐败行为的发生。

第三，运用要全面。良法美策贵在落实，制度的生命力也在于执行。把权力关进制度的笼子，最大的难点不在于制度的不完备，而在于对制度的不认可、不尊重。要营造重制度、讲规则的浓厚氛围，树立制度至上的意识；不能搞选择性执行，不能搞厚此薄彼；要增强制度的刚性，一些潜规则大行其道，不在于它有什么合理性，而在于执纪执法底线的后退。执行制度决不能搞双重标准，决不能退位、缺位，什么时候都没有例外。

第四，钥匙要管好。不能让权力行使者掌握钥匙，而要把钥匙交给群众、交给市场、交给科技来掌管，让它们来监督权力、看住笼子。当前，重点要解决好三个问题：一是扩大透明度，让群众便于监督。二是给权力“瘦身”，让市场说了算数。三是加快信息化，让科技发挥作用。要运用科技手段固化权力流程，把一些制度转化为计算机程序，实现制度执行的程序化。

第五，防锈要经常。制度建设不可能一劳永逸，随着时代的变迁、事物的发展，管用的制度也会“生锈”，甚至失灵。在制度建设上，既要重视制度的连续性、稳定性，又要注重制度的开创性和前瞻性，根据新的形势和任务，通过观念创新来带动制度创新和实践创新。制度创新是一个能动的过程，要发挥广大干部群众的聪明才智，寻找制度建设的突破口，打造制度建设的试验区，提升制度建设的整体水平。

第六，出笼要严惩。制度不执行、不落实，就会丧失严肃性、权威性。要确保惩治的必然性。党的十八大提出“不管涉及什么人，不论权力大小、职位高低，只要触犯党纪国法，都要严惩不贷”。要坚持制度面前人人平等、制度面前没有特权，不管什么人，“出笼”必受惩，“老虎”、“苍蝇”一起打，不搞“网开一面”和“下不为例”。要提高惩治的及时性，同时增强惩治的严厉性。对严重损害公众利益的滥用权力行为，要予以重罚，让“出笼者”得不偿失，让“笼中者”敬畏制度，以有力有效的惩治保证权力规范运行。

（作者单位：湖南农业大学公共管理与法学院）