中国农村土地制度改革的两个问题

于建嵘

我国土地制度的“二元结构”刺激了改革开放的动力神经，也引发了诸多弊端的显现。

中国的改革开放发轫于贫穷落后的农村，启动于农村土地制度改革。改革开放的巨大成功，很大程度上得益于我国土地制度的改革发展。我国土地制度的二元性结构，刺激了改革开放的动力神经，但经济高速发展的同时，也引发了土地制度中诸多弊端的显现。随着近年来严重依赖土地的发展模式深度固化，土地问题变得更加复杂化，由经济层面波及到政治层面。因此，农村土地制度的进一步改革迫在眉睫，其中有两个问题是最容易受到公众关注的。

征地：四重弊端制约

首先是征地的问题。现行的《土地管理法》规定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。也就是说无论是基于公共利益还是单位或个人需要土地，都必须得经过土地的征用程序。但现在的农村土地征用存在着四个方面的弊端，需要从这些方面着手去重点解决。

第一个方面是征用范围不明确。宪法规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对农民集体所有的土地实行征收或征用，并给予补偿。”从实际情况来看，各级地方政府往往会对“公共利益”作有利于自己的解释，甚至打着“公共利益”旗号将征用上来的土地变成各种房地产、商业等用地。“非公共利益”征用土地将在事实上成了理所当然，无形之中扩大了“公共利益”的征地范围。

第二个方面是征用程序不规范。《土地管理法》及其实施条例对征用土地的审批程序做出如下规定：一是用地者提出申请；二是审查和批准；三是公告和登记；四是征地补偿。但政府在决定土地规划和征用时，缺乏公开的听证程序；在确定征用补偿时，缺乏中立的评估机构，补偿价格都是政府单方面决定的；在被征地农民对补偿价格有疑义时，缺乏顺畅的申诉渠道；在纠纷发生时，缺乏相应的救济程序；在达成征地补偿标准后，又没有有效的监督落实机制。

第三个方面是征用补偿不合理。《土地管理法》第47条规定：征用土地的补偿费用由土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费三大块组成。这些年来，一些地方实际上比法律规定的标准有所提高，但由于多以“公共利益”名义征来的土地又转卖进行商业开发，价格差额被地方政府和中间开发商攫取，农民被排斥在土地增值收益分享之外，引起了失地农民的强烈不满。

第四个方面则是征用安置不到位。目前存在货币安置、留地安置、就业安置、社保安置等，其中最主要的还是采取货币安置方式。由于各种原因，如补偿费用低、不合理花销或投资等，从而导致部分农民失地又失业，每征用1亩就地伴随1.5个农民失地。据估计，我国失地农民群体2030年将从目前的近4000万左右剧增至1.1亿，其中将有5000万以上处于既失地又失业的状态。

中共中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出：将缩小征地范围、规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。如何从顶层设计细化到具体政策，还需进一步研究。

“小产权房”的解决方向

第二是关于农村建设用地的问题。农村集体土地建设用地是指乡（镇）村集体经济组织和农村个人投资或集资，进行各项非农业建设所使用的土地。主要包括公益事业用地和公共设施用地，以及农村居民住宅用地。法律规定，集体建设用地所有权归集体所有，农民享有使用权。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出：建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同价同权。

这就涉及到目前的小产权房问题，小产权房是指在农村集体土地上建设的房屋，未缴纳土地出让金等费用，其产权证不是由房管部门颁发，而是由乡政府或村委会颁发，所以叫做“乡产权房”或“小产权房”。

小产权房是在我国城镇化快速推进背景下多种因素综合作用的产物，是农村集体谋求土地收益最大化的结果。解决小产权房问题的关键，在于确保国家整体利益尤其18亿亩耕地红线不被突破的前提下，让农民和村集体自主参与城镇化建设，并从中获得更大的利益。

在笔者看来，小产权房的治理可以分为两大类。第一类是城市郊区的农村地区产权房，符合土地用途和城乡规划的，可转正为商品房，但要补齐同地段商品房价格差价款。位于基本农田范围的，原则上予以拆除，恢复为耕地。

第二类是城中村，农村地区已处于城市内部，成为城市的组成部分，基本上不存在耕地。这种小产权房都应合法化，归村集体经营和管理，地位和性质不变。非自留地上的小产权房要转为商品房，房价差价款上交政府，土地转为国有。

（本文节选自作者8月10日于长沙律师学院所作“当前中国的三农问题：土地与户籍制度改革”发言，有删减，未经本人审阅。）