湖南用地计划管理新探索

彭小云 吕永清

“针对新形势和新要求，我们适时对用地计划进行了一些调整完善，但随之而来的新问题新情况也不少。”

用地计划直接下达到县市，全年计划一次性下达，保障性住房用地纳入省级计划……今年以来湖南用地计划管理方式在短时间内集中调整变化，其背后的动因何在？

新常态，是当下中国经济关键词。或许，在不久的将来，三湘大地也将成为他的主场。

用地计划直接下达到县市，全年计划一次性下达，保障性住房用地纳入省级计划……今年以来湖南用地计划管理方式在短时间内集中调整变化，其背后的动因何在？对湖南土地利用管理及经济社会发展的影响何在？这些调整变化是否会成为计划管理的“新常态”？

疑问和关注的背后，是对湖南国土资源重点领域和关键环节改革的期待。

计划管理的“得”与“失”

近年来，湖南新增建设用地计划逐年增加，同时用地需求也日益高涨，各地对计划指标的诉求越来越多，甚至出现了对计划管理的质疑之声。个别地方动辄将经济发展中出现的问题归咎于计划制约，将计划冠以“瓶颈”之名。事实真是如此吗？计划到底是制约地方发展的“瓶颈”，还是保障科学发展的“调节阀”和“助推器”？计划管理在现实操作中存在哪些问题亟待解决？

在百度上很容易就可以找到“用地计划”的名词解释。用地计划，全称“土地利用年度计划”，是根据土地利用总体规划和国民经济发展计划，对计划年度内各项用地数量、结构和时序的具体安排，包括新增建设用地量、土地开发整理补充耕地量和耕地保有量等的具体安排。通俗地说，用地计划就是土地领域的“年度预算”。

对土地利用实施计划管理，这是党和国家基于我国资源国情和发展实际作出的一项重大决策。据资料显示，我国的土地利用计划管理工作始于上世纪八十年代。经过近三十年的摸索，计划管理经历了从无到有、从指导性到约束性、从无关紧要到至关重要的发展历程，其职能从模糊走向明晰，其手段从单一变得多元，成为国土资源管理体系中极为关键的一环。

从省国土资源厅规划处提供的数据和工作成果中可以看出，计划管理“助推器”和“调节阀”的作用显而易见。

数据显示，2007年湖南GDP突破9000亿，2013年突破2.45万亿，年均增长近14%；从同时期用地计划情况看，2007年国家下达湖南新增建设用地计划指标14.1万亩，到2013年加上各类试点计划全省可用新增建设用地计划指标达到27万亩，年均增长13.5%。“这意味着，土地计划指标与经济增长指标总体上相互匹配。通过计划管理，既维护了正常的土地管理秩序，也有力支撑了全省经济社会发展。”省厅规划处相关负责人认为这是计划管理助推经济发展最有力的证明。

同时，从湖南新一轮土地利用总体规划实施情况看，根据2013年中期评估结果来看，现行规划建设用地总规模按历史速度推算还有10年的使用空间。这充分说明我省的计划管理工作是有力有效的，为保障土地利用总体规划有序实施发挥了重要“调节阀”作用。

“土地计划管理还是国家宏观调控的重要手段之一。”这位负责人解释说，“利用计划管理手段对新增建设用地计划投放的总量、结构和时序进行适时适度调节，把好土地‘闸门，有效保障扩大内需用地需求，坚决遏制产能过剩项目用地，大力促进区域城乡协调发展，为全省经济社会科学发展起到了很好的保驾护航作用”。

当然，各地对计划诉求越来越多，这一方面是因为客观上计划供给与计划需求存在矛盾，如果没有供需矛盾，也就不需要实施计划管理。另一方面也与计划管理中存在的种种问题有关。主要表现在“计划分配模型需要进一步优化；计划使用的刚性约束机制需要进一步健全；一些地方浮夸、虚报用地计划，节约集约用地有待加强；个别地方不同程度存在着‘重城镇轻农村、重计划争取轻计划执行、重新增轻存量、重数量增加轻结构优化等方面”。

新形势赋予新使命

“未来计划管理的地位不但不会削弱，反而将越来越突出，对保障经济社会持续健康发展作用也将越来越大。对此我们有充分的自觉和自信。”从事了多年国土规划工作的规划处相关负责人认为，在我国市场经济体制逐步健全，日益强调市场在资源配置中起决定性作用的宏观背景下，对新增建设用地实行严格的计划管理有其深刻的历史和现实原因。

从国家层面讲，我国人地关系的基本特征、政治经济制度的基本属性，决定了我国的土地利用不可能走无计划、无管控、放任自由的路子，也不可能走外延式、粗放型、盲目扩张的老路。我国人多地少，特别是耕地数量少，而人均土地资源才是直接关系一国人均国民收入、土地产品产量的重要指标。

从湖南省情来看，当前新增建设用地供需双端呈现出的逆向变化，决定了湖南的用地计划供需矛盾十分尖锐且长期存在。在供给端，国家当前的宏观取向是逐步减少新增建设用地计划指标，重点控制优化开发地区建设用地规模，对耕地后备资源不足的地区相应减少建设占用耕地指标。可以预见，国家今后几年下达给我省的新增建设用地计划肯定会呈缩减趋势。在需求端，当前湖南正处于加快发展的关键阶段，不论是重大基础设施投资，还是城镇建设、产业发展、生态保护，都需要实实在在的新增建设用地支撑。

因此，既要多渠道争取更多的用地指标，保障合理用地需求；但更重要的是，调整完善计划管理模式，充分发挥计划引导、调控和宏观管理作用，力求在保护资源和保障发展的天平上维持平衡。

通过强化计划管理，严格控制新增建设用地增量和占用耕地数量，有利于形成节约集约用地的倒逼机制，促使土地利用结构调整，从而推动资源利用方式和经济发展方式转变，保障经济社会持续健康发展，这或许才是用地计划核心价值所在。

调整方向：精细化科学化

“除了宏观形势的新要求，计划管理本身发生的变化也需要我们逐渐调整适应。”省厅规划处一位从事业务的资深人士说，“为适应行政审批制度改革、省直管县等需要，也是为了解决一些地方存在的‘重计划争取轻计划执行、重新增轻存量、重数量轻结构等问题，湖南计划管理在下达层级、下达方式等方面都做了相应调整。”

取消计划下达的市环节，将计划直接下达给县市。“以前的计划下达方式是省、市、县三级层层下达，由于计划总量有限，计划指标由省一级下达到市级后，可能会出现市本级为保障项目用地，将市级计划指标留存过多，下给县级的用地指标不足。”省厅规划处相关负责人解释说。据测算，用地计划由省直接下达到县市之后，县市新增建设用地计划总量较往年增加幅度在15%以上。“成效还是比较明显的：一方面增加计划总量促进了县域经济发展；另一方面提高了各地政府对计划指标的可预期性，各地可以根据项目的轻重缓急合理安排计划投放的方向和结构，在计划有限的前提下，形成了节约集约用地的倒逼机制。”

计划下达调整的另一内容，就是将预下达计划的时间从当年3月提前到上年的12月，取消“关窗”制度。按照惯例，国家通常是每年5月向省里下达本年度的用地计划，国家用地计划正式下达之前，会造成地方“无地可用”的状况；因此省级国土资源部门会根据实际情况在当年3月“预安排”部分用地计划，但也会出现当年3月前“无地可用”即建设用地申报“关窗”的问题。调整后将时间从3月提前到上年12月，确保用地申报窗口不因计划未下达而关闭，将极大方便各地及时报批急需落地的重要建设项目，促进地方经济社会发展。

从今年开始，国家将对计划下达方式进行调整，全年计划一次下达。“湖南也要进行调整，在国家计划正式下达后，除留省单独选址用地计划外，城镇村圈内用地计划全部一次下达给各地。”上述省厅规划处一位资深管理人士说，计划一次性下达，既提高了计划的可预期性，便于各地根据计划下达情况做出科学安排，也对进一步提高计划管理精细化水平提出了要求。

计划管理“微调”的内容还体现在，保障性住房纳入省本级计划，做到应保尽保；对用地量大的项目分期分批安排计划，确保项目及时落地。计划分解方面，优化分解测算模型，力求科学合理、统筹兼顾，针对不同地区实际实行差别化管理。还有前几年就开始实施的对超期不取批文的计划收回统筹安排，对供地率不达标的地方暂停用地审批，同时专门安排专项用地计划奖励节约集约先进单位。

拓展新途径

不仅仅是计划管理模式的改变，湖南已经开展多年的城乡建设用地增减挂钩试点和正在岳阳、衡阳两市开展的低丘缓坡综合开发利用试点，也是拓展用地计划空间的尝试。

据相关报告统计，2008年经国家批准，在全省推开城乡建设用地增减挂钩试点。6年来，共批准增减挂钩试点项目154个，共实施拆旧区面积5680公顷，批准建新区面积5605公顷。2012年，在衡阳、岳阳两市开展低丘缓坡综合开发利用试点，试点期限5年，每年开发建设规模1000公顷。“通过这些改革试点，不仅对优化土地利用结构、减少占用优质耕地、促进城乡统筹发展起到了积极作用，也拓展了用地计划空间，缓解了计划矛盾，取得了良好的经济、社会和生态效益。”规划处相关负责人介绍说。

“针对新形势和新要求，我们适时对用地计划进行了一些调整完善，但随之而来的新问题新情况也不少。”上述省厅规划处的负责人说，比如现在计划指标直接下达到县之后，重大建设项目的用地保障、计划执行的考核管理、计划调剂及统筹等问题都值得进一步研究。

“下一步我们将坚持刚性控制与灵活调节相结合，进一步提高计划管理的精细化水平，同时做好计划差别化管理、加强计划统筹管理等方面工作。”规划处相关负责人说。

新常态的序幕，才刚刚开始。