国土资源信访未来在“私人订制”

张维宸

国土资源信访量上升，尤其是征地拆迁信访量居高不下，原因是多方面的。

国土资源信访制度源于1989年原国家土地管理局颁布了《土地管理信访暂行办法》。2002年，国土资源部颁布了《国土资源信访规定》。2006年，修订后的《国土资源信访规定》将国土资源信访定义为：“本规定所称国土资源信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向国土资源管理部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由国土资源管理部门处理的活动。”今年2月份，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》，从源头预防、渠道畅通、健全机制、夯实基层、组织领导五个方面，对信访工作进行了剖析、解读。为了梳理国土资源上访问题，有必要对国土拆迁信访的原因进行剖析，进而提出相应对策建议。

征地拆迁成国土信访最热主题

从国土资源举报咨询热线办理的咨询情况来看，国土资源信访绝大多数与征地有关。2013年，国土资源举报咨询热线12336共办理各类咨询14265件，同比增长47%。其中，人工电话咨询2653件。人工咨询情况位于前三位的分别是征地、土地利用及执法监察。其中，征地政策咨询767件，咨询量位列第一，占总量的28.9%，咨询内容包括征地补偿标准、征地审批权限、征地公告内容等；土地利用政策咨询527件，位居第二，占咨询总量的19.9%，主要集中在宅基地和国有土地使用权出让等方面；位于咨询量第三位的执法监察达372件，占咨询总量的14.0%，重点反映非法占地等问题。

国土资源信访量上升，尤其是征地拆迁信访量居高不下，原因是多方面的。一是政府角色错位和农民维权意识增强。土地征收的主体是政府，在土地征收过程中发生的纠纷，在很大程度上缘于政府角色还没有真正适应市场经济的要求，仍停留在计划经济时期。政府本是公众利益的代表者和维护者，却往往以政府利益代表公众利益。政府低价把土地从农民手中征走，再按市价拍卖给土地需求者，赚取土地差价。这种“与民争利”的行为，显然与政府应该扮演的角色是不协调的。而随着经济社会的发展，尤其是各种信息平台的建立和完善，信息流充斥社会各个角落，传统的“面朝黄土背朝天”的小农生产意识逐渐被新农民打破；而新闻媒介持续的正反面宣传和广泛报道，激发了农民的维权意识。

二是土地征收标准难以达到被征收者的心理预期。农民视土地为生存之本。自古以来，农民将土地作为生产对象，土地也是农民生活资料的重要来源，土地长期承包责任制与土地征收标准产生了强烈冲突。根据《土地管理法》第四十七条：“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。”也就是说，土地征收标准最多补偿“30年”，而且这种标准是静态的，没有考虑作为稀缺资源的土地的价值随着稀缺程度的增加而增长。《物权法》第四十二条规定：“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。”同时在其第一百二十六条又规定“耕地的承包期为三十年”，这与中央再三强调的农村土地承包关系长期不变，存在矛盾。征收制度的不合理设计，既不利于保护农民利益，也不利于合理利用和保护土地资源。法律的不给力，致使农民感觉被政府忽悠了。在社会保障体系尚未健全的情况下，社会竞争激烈程度不断加大，计划生育政策又致使更多农民担忧未来的养老问题，农民的未来怎么办？而且，农民眼睁睁看着大部分土地增值收益被收归国有后，又被转移给新的土地使用权人，在一定程度上侵害了农民的生存权和发展权，加上征地补偿款的分配和发放存在这样或那样的问题，进一步激化了各种矛盾。

三是违法征收。伴随着工业化和城市化进程的不断推进，城市不断向外扩张，大量的农村土地被征用。按照《土地管理法》规定，征用必须是为公共利益，但在实际操作中，公共利益的界定存在技术困难，很多商业性的建设用地也被冠以“公共利益”的需要而大量占用农村土地，甚至是耕地。地方政府作为征地的主体，通过制定偏爱政府的相关集体土地征收制度或者运用行政权强行征收集体土地。有些地方政府和用地单位缺乏节约、集约用地的意识，多占地，甚至多占少用、占而不用。有些地方政府占用土地资源建设形象工程，违法批地、用地、乱占耕地的现象，屡禁不止。更有甚者，地方政府挖空心思，想出一个向农民租地的办法来代替征地，而这种出租行为并不受法律保护，农民的收益不会长久。这样农民就如同自己把自己卖了，还帮政府数钱，等醒悟后自然就走上了信访之路。

四是国土资源信访体制滞后。《土地管理法》、《矿产资源管理法》、《房地产管理法》、《物权法》等法律法规的相关条文“年久失修”难免有不足之处，一定程度上增加了国土资源信访案件的发案率。另外，国土资源部门从2006年起才实行省以下直管，实施过程中，国土资源信访工作体制并没有纳入改革之中。虽然国土资源部制定出台了《国土资源信访规定》，要求“县级以上国土资源管理部门应当按照有利工作、方便信访人的原则，确定负责信访工作的机构，配备与工作任务相适应的工作人员，设立接待场所，提供必要的工作保障”，但机构设置中并没有设置信访专职编制，因此更谈不上有经费保障。地方国土资源部门没有人力、物力、财力为此支撑服务，在一线处理信访事项的办信接待人员太少，“小马拉大车”现象十分突出。对群众反映的问题没有引起足够的重视，而高层次、专业化特别是具有法律知识专业背景的人员匮乏，解释和处理问题的方式不能令群众满意，加上有的工作人员存在“官老爷”作风比较明显，处理问题不及时、不到位，促成了群众上访。

任何违法都与制度设计不合理有着直接或间接关系。土地征收及补偿纠纷不断，个别地方甚至出现暴力冲突和群体上访，这既有土地征收正当程序前端制约不够的因素，更有土地征收及补偿纠纷公平公正的后端纠错机制缺失的原因。土地征收及补偿司法审查机制缺失，助长了行政征收权不正当行使的可能性，土地征收及补偿纠纷随之增加并很难得到公平公正解决，影响被征地者合法权益，影响土地征收的顺利进行。

国土资源信访未来在“私人订制”

中共十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，改革信访工作制度，实行网上受理信访制度，健全及时就地解决群众合理诉求机制。

今年全国国土资源工作会议提出了“尽职尽责保护国土资源，节约集约利用国土资源，尽心尽力维护群众权益”的职责定位。按照“属地管理、分级负责”原则，要从源头上预防和减少信访问题，强化初信初访办理，提高及时就地化解率，坚持重信重访治理，深入排查化解矛盾纠纷，着力规范信访秩序，严肃信访工作纪律，加强督查督办力度，落实信访工作责任。要加强协调联动，切实发挥基层信访部门作用，扎实做好来访接待、应急处置工作，严格规范信访工作秩序。

中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》中对信访工作作出了新部署。强调从源头预防和减少信访问题发生、进一步畅通和规范群众诉求表达渠道、健全解决信访突出问题工作机制等方面加大工作力度，根本落脚点就是为了更好地维护群众合法权益。解铃还须系铃人，信访的“因”在基层，基层最了解群众信访之因，也最懂得群众诉求。政府治理更需要合法、合理的程序，越级表达诉求，并不是治理问题的最有效方法，甚至造成问题的进一步激化，因为最终解决问题还需要基层处理。实行诉讼与信访分离，依法保障合法权益，依法维护公正结论，保护合法信访，制止违法闹访，努力实现案结事了、息诉息访，实现维护人民群众合法权益与维护司法权威的统一。

国务院总理李克强在《政府工作报告》2014年重点工作时指出，推进社会治理创新，改革信访工作制度，及时就近化解社会矛盾。

群众信访就是送上门来的群众工作，信访工作的核心是维护群众合法权益。“尽心尽力维护群众权益”为未来的国土资源信访工作做出了最好的回答，接下来就是如何落实这一职责。信访量的多少直接反映了基层群众问题解决的能力，也反映出基层对待群众问题的态度。姜大明部长教育全系统职工“要牢记得罪谁都不能得罪老百姓，算计谁都不能算计老百姓”。

未来的国土资源信访工作将向“私人订制一站式”目标逐步靠近。“私人订制”以“替他人圆梦”为自身业务，专门为不同信访者量身订制“圆梦方案”，而每一位信访者都在最后“梦想成真”。长期以来，国土资源信访工作都是采用统一程序、统一方法、统一口径的“三统一”模式，但由于信访者素质参差不齐，处理效果往往不尽人意。笔者认为，国土资源信访工作要想取得应有的成效，就必须采取因人而异的“私人订制”处理法。一是“私人订制”有很强的针对性，真正做到了因人而异，确保了信访者怒气而来，满意而去。二是“私人订制”可以把信访设在事发现场，变群众上访为国土资源信访工作人员下访。根据实际情况主动处理，既教育了群众，又帮助了群众，让群众心服口服，减少了群众上访的思想。三是“私人订制”变被动应付为主动预防，促进国土资源信访工作者知识水平和应变能力的共同提升。“私人订制”是开放式现场处理问题，在处理问题过程中，信访者和信访工作者可以针对具体的问题进行探讨。在这样情况下，不但信访者可以学到相关法律法规政策，而且信访工作者也可以学习到在教材中无法学到的实践知识，从而提高在处理信访工作中的应变能力。

未来的国土资源信访将实行网上信访受理制度，推行“阳光信访”。国土资源信访工作是一项复杂的系统工程，群众信访问题往往不是国土资源部门能够独立解决的，有些问题甚至不是国土资源部门的事，国土资源部门只是综合协调或配合其他部门而已。但是只要群众信得过，国土资源信访工作人员就要以负责任的形式进行协调和转办。只要依法受理的信访事项，就应当依照有关法律、法规、规章及其他有关规定，分别及时做出相应处理，并制作《国土资源信访事项处理意见书》，书面答复信访人。同时，让群众监督国土资源信访，以实际行动提高信访公信力。

当然，未来的国土资源信访工作将强化舆论监督，加强基层信访干部队伍建设，规范基层信访工作人员行为，努力塑造高素质专业队伍。信访工作是国土资源管理工作联系群众的桥头堡。姜大明部长这样表示：“对人民群众要常怀敬畏之心，为老百姓办事要常抱歉疚之情。”国土资源信访工作需要加强顶层设计，增加公开畅通的群众诉求表达渠道，制定严格的信访工作机制，充分发挥村（社区、矿区）级国土资源协管员作用。强化分级负责机制和信访监督机制，有条件或者需要举行听证的，依照《国土资源听证规定》中依职权听证的程序进行，真正从源头上预防和减少信访问题发生。并将加大问责力度，减少和杜绝信访工作的推诿扯皮现象。

对于征地信访问题，当务之急是加快《土地管理法》的修改，进一步完善土地征收程序，提高征地补偿标准，建立土地征收及补偿程序被征地者参与保障机制，建立土地征收目的合法性界定与审查机制，建立土地征收及补偿的司法审查机制。

（作者单位系中国国土资源经济研究院）