规划缺失：国土资源立法呼唤顶层设计

张羽君

现行的国土资源立法尚未形成完整的科学体系，呈现为彼此孤立的法群状态，在实践中无法自行解决法律间自身的矛盾与冲突。

由于我国立法规划活动起步较晚，走上稳定轨道的时间不长，对立法规划的研究和理论指导也不充分。这些原因导致了我国国土资源立法规划在发展过程中存在明显的不足，缺乏科学的规划设计和体系化的建设思路，使得国土资源立法较为零乱，甚至严重影响了法律实施的效果。

立法规划发展中的问题

立法规划是由有权主体在职权范围内，为达到一定目的，按照一定原则，通过一定程序，运用一定技术，编制的准备用以实施的关于立法工作的设想和部署。 目前我国国土资源立法规划的发展出现了一系列亟待解决的问题。

首先，法治化程度低。在国土资源立法的地位、编制权限、主体、程序、原则、内容、范围、时限等主要方面缺乏科学系统的规范，导致许多立法者和立法工作人员对立法规划问题认识有限，重视不够，工作起来比较盲目，造成编制立法计划的随意性较大。

其次，项目的来源渠道比较单一。国土资源立法机关或者综合性行政机关编制立法规划时，大多数立法项目均由政府职能部门提出，因而造成行政管理立法比重过大，立法规划难以从全局出发合理确立立法项目。

第三，资源投入紧缺，规划质量不高。由于立法项目的来源、经费、技术力量十分有限，造成立法主体只能在有权主体提交的立法项目中选择，选择余地有限，编制过程比较被动，往往将有关主题提交的立法项目汇总便成为立法规划，从而难以达成立法规划的整体宗旨。

第四，调研、分析、论证不够充分和深入，广泛听取各方意见的民主程度不够。这造成国土资源立法规划与经济社会发展需要的结合不够紧密。

第五，反映立法变动的立法项目不足。所谓立法变动就是在法的清理基础上对不适应国土资源法律关系发展的规范性文件设立立法修改项目和废止项目。在目前我国国土资源法律体系已经初步形成的历史背景下，变动现有法律、法规和规章的重要性愈加凸显，这一现实要求必须反映到国土资源立法规划中去。

缺少规划致国土立法“碎片化”

由于立法规划开展的不足，导致国土资源法治建设面临着不少障碍。

首先，立法缺少总体指导。我国国土资源法治建设头绪众多，但在总体层面上缺少从立法目标、任务、方向、战略等方面进行明确指引的纲领性规划。这就使国土资源立法者很难从国土资源法治建设面临的重重问题中区分轻重缓急，很难明确在一定时期和范围内如何满足经济社会发展对国土资源立法调整的需要，影响了国土资源立法工作的有序推进和健康发展。

其次，碎片化现象严重。现行的国土资源立法尚未形成完整的科学体系，多为单项法规，缺少基本法的统领，呈现为彼此孤立的法群状态，在实践中无法自行解决法律间自身的矛盾与冲突。

这些问题的解决不可能一蹴而就，但是可以从一个着眼点上提纲契领地加以改善和化解，那就是要明确和坚持国土资源立法规划的三项基本原则：法治原则、可行原则、科学原则。法治原则是指编制和实施国土资源立法规划应当有法的依据，或者不与现行法相抵触。可行原则是指编制和实施国土资源立法规划要充分考虑规划在未来实践中变为现实的程度。科学原则是指编制和实施国土资源立法规划要合乎客观规律的要求，作出最佳选择，具有科学性。

（本文节选自《国土资源法律评价报告 2013》，作者系北京工商大学法学院副教授）