透视国土资源法治盲点

刘许生

《不动产登记暂行条例（征求意见稿）》仅是过渡，最终的方向是制定一部不动产登记法。这样的观点得到许多法学专家的认可。

十八届三中全会作出了全面深化改革的重大决定，涉及国土资源领域改革的方方面面。如征地制度改革、集体经营性建设用地入市、改革完善宅基地制度、启动不动产统一登记、探索建立自然资源资产管理体制和管理制度等等。

事实上，这些方面正是国土资源法治建设的盲点，导致在依法行政过程中无法可依、无规可循。

决定公布后，社会各界对决定的精神进行了各种各样的解读，尤其是对农村集体土地入市、不动产统一登记等的解读更是多种多样。如有的认为农村集体土地可以全面入市，有的认为实行不动产统一登记将在调控房价、打击腐败等领域发挥巨大作用得等等。

湖南省国土资源厅党组书记、厅长方先知《在全省国土资源依法行政工作会议上的讲话》中指出：“对社会各界的解读，我们要有一个清醒的认识：这些解读固然反映了一定的合理诉求，承载了社会各界对深化改革的多种预期，但更多的是部分既得利益者或潜在的既得利益者从各自立场出发所作的解读。这些解读可以作为深化改革的参考，但不能成为深化改革的指针。”

征地制度改革的关键

我国《土地管理法》规定：“国家为公共利益的需要，可依法对集体所有的土地实行征用。”但《土地管理法》没有对“公共利益”作明确的界定，因此动用征地权的条件并不明确。此外，《土地管理法》规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法使用国有土地。”“依法使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。”即任何单位和个人除使用国有土地外都可以征用农民集体土地。

根据16省（区、市）的资料，2000年至2001年两年共批准用地327万亩，其中工商业、房地产等城市经营性项目占22%。 征地权使用的“随意”，导致征地范围过宽，有的地方政府提出用土地经营城市，把征地作为谋求短期内本地区经济快速发展，体现政府领导任期政绩的手段。个别地方干部重GDP增长，轻社会的全面发展；重为政府增收，轻保护耕地；重政绩工程，轻维护农民权益，热衷大项目、大园区、大广场、大马路，使法律赋予征地的公益性目的被偏离。

我国土地征用量逐年攀升，由此产生的农民失地问题日益严重。按照国家1997年制定的《全国土地利用总体规划》，2010年全国建设占用土地的控制指标为2950万亩，而到2001年5月，已经占用了1351万亩，占控制指标的45.8%，它反映出我国现行的耕地保护制度不严格。 建议征地制度改革应坚持可持续发展战略，坚持保护资源的基本国策，严把土地征用关，严控征地范围，慎用征地权。调整使用征地的项目，先将商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地退出征地范围，条件成熟时再将工业用地及各类开发区退出征地范围，逐步缩小征地范围，最终严格限定必要的公益事业范围。

征地涉及到集体土地产权的转移和土地收益的重新分配。征地制度改革的核心问题是：如何保护农民和尊重农民的权益。

近十年来，收费高速公路项目纷纷上马，而征地补偿费却低得出奇。如江苏省沪宁高速公路征地补偿费为每亩5千元，2000年沪宁高速在香港证券市场上市，评估的地价为每亩12万元，是当初征地价的24倍。

基础设施建设需要投入大量资金，除了必备的资本金，大部分投资资金来源于银行贷款，但这绝不是牺牲农民利益，压低土地资源价格的理由。一项基础设施建设项目，工程施工实行招投标，中标工程价一般占总投资概算的40%-50%，建设单位的管理费在30%左右，而土地征用补偿费仅占3%。建议将这一比例提高到15%-20%。建议国务院有关部门根据各地的经济水平，进行调查、测算、制订出重点建设项目征地补偿、安置补偿的新规定细则，出台《国家基础建设项目征用土地补偿实施办法》，解决目前基础设施不同行业之间的矛盾及混乱情况，规范土地补偿统一标准。

农村集体土地入市是必然趋势

“五一”节刚过，湖南省岳阳县麻塘镇畔湖村部分村民便来到了节前流转的田地里务工劳作。节前，该村一宗集体土地经营权公开拍卖出了41.8万元的高流转价，成为湖南通过农村产权交易中心平台以竞拍的方式流转集体土地经营权的首宗成功案例。村民除了劳务工资收入外，每年租金收益由3000元一下子变成了3.8万元。通过“入市”流转土地经营权，让农户直接和市场对接，使农民真正拥有更多财产权。

湖南省委农村工作部部长、省政府农办主任蔡建和认为，对于湖南这个农业大省来说，土地权益是农民最大的财产权益，因此湖南正在坚持“两手抓”：一方面，稳妥推进农村土地承包经营权的登记颁证工作，在2011年开始对全省6个乡镇展开试点后，今年在澧县、桃江县、新田县整县推进，明年全省推开；另一方面，积极推进确权成果应用，拓展农民土地承包经营权权能，开展农村土地承包经营权抵押担保融资，要以县级信息平台为基础，建立农村产权交易市场，通过“入市”流转，赋予农民更多的发展权和财产权。

城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让农民平等参与现代化进程、共同分享成果。要加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展体制机制。要建立公平开放透明的市场规则，完善主要由市场决定价格的机制，建立城乡统一的建设用地市场，完善金融市场体系，深化科技体制改革。

中国人民大学农业与农村发展学院教授郑风田认为：“建立城乡统一的建设用地市场，就必须让集体土地入市。”早在十几年前，广东、浙江就有地方提出地方性的集体土地入市法规，全国不少地方也在试点。但由于各种严格的限制，农民的承包地、宅基地、住房不能作为资本流动，很难带来财产性收入。但现实情况却是农村集体建设用地隐形市场活跃，违法用地屡禁不止，用地流转权利缺乏可靠保障。如何打破坚冰，让工业化与城镇化过程中农民也能够真正受益，需要进一步改革。

农村集体建设用地流转目前还受到诸多制约限制，如何建立起一个农村集体建设用地的自由流转市场非常重要。只有实现农村集体建设用地与城市国有建设用地“同地同价同权”要素市场平等化，才能真正地流转。未来应该允许农村集体宅基地使用权自由转让、抵押和出租，还应该允许农民住房的买卖、抵押和出租。

建立城乡统一的建设用地市场，农村集体建设土地入市是未来的必然趋势，但前提是须明确产权主体及权益分配机制，防止公权力侵占。目前，我国的农村土地普遍存在主体虚位、主体混乱问题，未来应该确权发证，明确农民的权益，在此基础上建设产权交易市场，开启农村沉睡的资本。

各地农地直接入市试点也有不少问题，比如随意占用耕地出让、转让、出租用于非农建设，低价出让、转让和出租农村集体建设用地，随意改变建设用途，用地权属不清等。这些都应该在未来试验中逐步完善。

“农村土地入市”还需引入竞争机制。农村集体土地的上市，显然不宜走政府拍卖的老路， 必须以打破土地一级市场的垄断为目标，并与政府土地拍卖形成分庭抗礼的竞争态势，地价才有望不受操控。农村土地入市要想真正对抑制房价起效，显然更需竞争机制的引入以及利益关系的重建。

不动产统一登记难以突破现行法律

《不动产登记暂行条例（征求意见稿）》向社会公开征求意见已于9月15日结束。国土资源部目前已初步形成不动产登记簿证样式，将选择若干典型地区对登记簿册进行试填试用，以确保登记簿册的实用性和可操作性。

据了解，自物权法颁布之后，虽然不动产统一登记制度获得社会层面的广泛关注，却一直属于“只闻楼梯响、不见人下来”的状态。早在2013年3月，有关部门就曾明确提出2014年6月底前出台《不动产统一登记条例》，但该条例却一再推迟到8月中旬才正式浮出水面。而这距离物权法的颁布已经相隔7年。业内人士称“不动产登记制度的建立可谓进展缓慢且举步维艰”。

目前，《不动产登记暂行条例（征求意见稿）》仅有30条，与此前起草的征求意见稿的75条相比，缩水了一半还多。这一方面说明起草过程中利益羁绊过多，为了寻求多方平衡，不得不大力简化。另一方面，过简的条文规定又注定了这部条例的粗线条和抽象性特征，弱化了该条例的可操作性。

暂行条例仅是过渡，最终的方向是制定一部不动产登记法。这样的观点得到许多法学专家的认可。

早在2009年，时任全国人大法律委员会委员的中国人民大学常务副校长王利明在接受《法制日报》专访时旗帜鲜明地提出，我国需要制定不动产登记法。他认为，物权法中公示原则、保护交易安全功能的发挥，都有赖于不动产登记制度的完善。虽然物权法规定了不动产登记的基本规则，但是登记制度非常复杂，涉及问题较多，尤其是物权法提出了统一不动产登记制度的要求，因此，关于不动产登记机关的设置、具体登记审查要件、登记人员的素质要求、登记错误的赔偿责任等，都需要通过专门的不动产登记法加以具体规定。

中国民法学研究会副秘书长、北京理工大学法学院副教授孟强接受媒体采访时说，物权法之所以将制定不动产统一登记制度上升到法律和法规的层面，是因为物权法赋予了不动产登记极强的法律效力，因此必须格外慎重对待。目前虽然我国已经建立了各种不动产权利的登记制度，但总体而言较为分散、零乱，且存在较多不规范和不完善的地方。

“对于不动产权利必须在国家层面上进行统一，才能消弭混乱的现象，切实保障不动产权利人的权利。”孟强说，从规范性文件的效力层级来看，法律高于行政法规，行政法规高于部门规章，所以法律适用的一个基本原则是上位法优于下位法，下位法不得同上位法相抵触。虽然物权法规定不动产统一登记采取法律或者行政法规的形式均可，但从实际情况来看，国务院制定的条例最终还是需要过渡到全国人大及其常委会制定的法律层面。

孟强分析说，目前已有的、对不动产登记事项作出规定的规范性文件中，有不少属于法律层面，出台后的条例无权对其进行修改。例如，土地管理法、城市房地产管理法、草原法、森林法等均是在法律层面对不同类型不动产的登记事项作出规定，条例确定的统一不动产登记制度与这些上位法不一致、不相同的地方就会构成下位法违反上位法，导致条例无效，起不到对不动产登记制度进行统一的立法目的。

“如果在法律层面制定不动产统一登记制度，就能够在同一效力层级上以新法优于旧法的原则，直接取代其他法律中关于不动产登记的规定，实现建立不动产统一登记制度的目的。”孟强建议，国务院制定出台条例之后，应当及时吸取立法和实践中的经验，配合全国人大常委会的立法工作，推进不动产登记法的制定工作。