地方政府融资平台公司风险及管控策略

吴娜

摘要：

受制于地方财政的制约，地方政府建设资金普遍存在不足现象，但是地方政府为了绩效的考核，又往往在自己任期“举债经营”。地方政府融资平台主要作用是为地方建设筹集资金、管理和经营地方城市资产和负债、根据政府的发展规划进行投资。地方政府融资平台为城市的现代化建设、城市基础设施建设、市容市貌改善等方面做出了重大贡献。在对地方政府融资平台发展现状概述的基础上，分析了地方政府融资平台公司的融资风险，最后提出了地方政府融资平台公司融资风险管控策略。

关键词：

地方政府；融资平台公司；融资风险；管控策略

中图分类号：

F83

文献标识码：A

文章编号：16723198（2014）22009901

1地方政府融资平台公司发展现状

根据审计署2013年全国政府性债券审计结果表明，全国各级政府负有偿还责任的债务2013年6月底达到206988.65亿元。从我国经济发展水平、政府性債务的现状和资产与负债的相互关系看，目前我国政府性债务风险总体可控，但有的地方也存在一定的风险隐患。至2011年以来，地方政府相继出台了债务举借、偿还、使用和管理制度，规范加强了地方债务的管理，建立地方债务统计报告制度，组织清理了地方融资平台公司。截至2013年6月，全国63.89%的省级单位、76.21%的市级单位和62.49%的县级单位出台了综合性地方债务管理制度，用于规范地方融资平台管理。

整体来看我国的地方政府融资平台公司仍处于发展过程中，很多制度仍有待于进一步完善。近几年，地方政府融资平台公司通过增加注册资本、重组改制、引入优质资本、健全法人治理机制等措施，地方政府融资平台公司的整体偿债能力有所增强。但是地方政府融资平台公司仍然存在着现金流不足、财务成本过重、业务不突出、抵押物不足、承担的任务与经营能力不足等问题。基于地方政府融资平台公司在地方引导产业发展、促进产业结构化调整升级、盘活存量国有资产、发展城乡基础设施建设等方面的积极作用，我们有必要对地方政府融资平台公司的融资风险进一步分析，增强融资平台公司管理风险的能力，以促进地方融资平台公司的健康发展。

2地方政府融资平台公司融资风险分析

2.1地方政府融资平台负债规模较大

庞大的负债规模，势必要求融资平台公司有足够的现金流量予以支持，为了维持庞大的负债规模正常存续，不少地方政府融资平台存在不正规手段筹集资金，非法注资、新债偿旧债现象时常发生，这都蕴含了公司融资的资金链风险。

2.2地方政府融资平台负债率普遍较高

作为公司性质的地方政府融资平台公司，面临着巨大坏账压力和到期足额还本付息压力。审计署地方债务审计报告显示：截至2012年底，有3个省级、99个市级、195个县级、3465个乡镇级政府负有偿还责任债务的债务率高于100%；且其中不乏一些省市举借新债偿还的债务本金占偿还债务本金总额的比重（借新还旧率）超过20%。普遍较高的资产负债率，使地方政府融资平台公司的偿债付息压力特别大，进而滋生了一些不合规范的操作，也进一步加大了公司的融资风险。

2.3融资平台公司管理能力欠佳

地方政府融资平台公司名义上是具有独立法人资格的企业，但实质上地方政府融资平台公司不得不受限于地方政府的指令，甚至命令，公司多围绕着市委、市政府的战略部署的重点进行工作。虽然融资平台是借款主体，但其所承贷的资金有时候通过划转至财政专户或关联企业后，实际上发挥着土地储备、基础设施建设、搭桥融资（如填补项目建设中的财政到位资金缺口）等多重职能，银行难以监测资金流向。所以说，地方政府融资平台公司多政企不分，缺乏现代化的公司治理结构，融资平台公司管理能力欠佳。

2.4投资冲动强烈且缺乏约束

地方政府强烈的投资冲动与投资约束乏力之间的关联度不强，是导致建设性信贷规模持续扩张的重要原因。一些地方政府出于政绩的考虑，盲目铺摊子、上项目，不顾财力民力，在任期内大举借债；一些地方政府大搞美化、靓化的形象工程和高标准、大手笔的政绩工程，导致债务融资规模逐渐超过了地方政府财力的实际承受能力。与此同时，一些地方人大没有发挥有效的监督和制约作用，项目决策过程也几乎没有公众的有效参与，使得地方政府投资缺乏约束。另外，地方政府建设性债务游离于现行财政体系之外，使用和管理信息透明度严重缺失，财政部门没有将这部分融资纳入预算管理，甚至审计部门也没有对这部分融资实施审计监督。信息不透明且缺乏约束使得信贷资金的风险控制与管理无法到位。

3地方政府融资平台公司融资风险管控策略

3.1控制适当的债务融资规模

庞大的地方融资平台规模、较高的资产负债率是地方政府融资平台公司面临最大的融资风险，所以地方政府融资平台公司一定要控制适当的债务规模，避免公司陷入负债、借新债、还债的恶性循环。“适度”是地方政府融资平台公司应该控制的，避免闲散资金的出现，充分利用企业现有资金。地方政府融资平台公司的融资规模需要根据自身的发展战略、发展环境进行科学的决策分析，既利用好债务杠杆的收益，又要把债务的融资风险控制在公司可以接受的范围内。在控制公司债务规模的同时，也要选择适当的最优资本结构，选择多样的筹资方式，避免单一的债务融资和土地财政筹资，突破传统融资方式，试行优先股和可转债等新型投资工具，通过更灵活的制度来安排开展投资业务。

3.2保持良好的公司现金流量

要转变融资的思维模式，转变过去先融资、再找项目的传统做法，根据项目的需要去融资，使项目的盈利能力与融

资成本相匹配，做到各个项目都能平衡，每个项目都有正的

现金流。因为只有可预测、可控制的现金流量，才不至于公司因资金链的断裂而陷入债务危机。现金流是公司的血液，对于地方政府融资平台公司来说也是同等的重要，良好的现金流量可以降低公司未来不确定性风险。地方政府融资平台公司现金流量主要来源于财政补贴注入、融资平台外部筹资、以及自身创造的现金流量。地方政府融资平台公司在以后的现金流量取得方面要避免单一的“财政”补贴流量和土地质押贷款流量，带有半政府背景的地方政府融资平台公司虽然能很容易的获得外部债务注入，但是为了公司的整体价值，地方政府融资平台公司更应保持良好的现金流量，在时间和金额上合理安排现金流的流入和流出。

3.3实现债务融资的可持续性

地方债务融资平台公司需要进一步做活体制、机制，引进高端投资专家、资本运作专家，建立健全财务管理运行机制，积极的参与市场化竞争，努力把筹资、投资推向市场化，完善公司治理机制，进一步降低行政化干预和行政色彩。融资决策方面地方政府融资平台公司需要改变目前融资结构，银行融资可以由平台公司旗下的子公司负责；融资平台公司合并报表后，具有资产规模大、现金流大、净利润多等特点，可考虑发行银团贷款、国际金融机构贷款、发行企业债券、债权融资计划、中期票据等中长期债务性融资及依靠资本市场进行权益性融资等方式，增加融资渠道，降低融资成本。这样一来可以将巨大存量的政府融资平台贷款与债券市场对接起来。立足于债券市场建设，即将现有大量政府融资平台贷款进行证券化，增加债券市场的流动性，由市场发现价格，从而促进债券市场的发展。通过贷款证券化，银行退出一部分政府平台贷款，在银行方面使得贷款不那么集中。此外，让政府直接面对市场，运作上更规范。

3.4强化地方政府债务的内部硬约束

一是要建立投资决策的问责制，在各个环节解决好谁问责、问责谁和如何问责的问题。针对有些地方政府严重资不抵债、不能有效清偿的情况，并追究主要领导人的责任。二是要通过立法，硬化地方政府的债务约束，避免地方政府过度举债并转嫁下届政府，防止地方政府将其债务风险向上级部门转嫁。考虑到我国单一制的政体，地方政府的发债要经由上级政府的严格审批。三是要将地方政府债务纳入同级预算管理。将各级政府的建设预算和经常性预算分离，各级政府单独编制本级建设项目预算，报同级人大审查和批准。把政府的资源整合集中，集中管理融资，合理调度。对于由建设单位向金融机构的借款，允许其在贷款银行开设资金专户，但资金的使用要接受财政统一管理、统一调度，以降低贷款利息支出，节约负债成本。完善地方政府偿债机制。财政部门根据地方经济和社会发展的状况、财政收支、各职能部门提供的项目可行性方案，确定短期筹资方案、还款计划以及地方政府中长期融资规模、偿债期限等。定期对已有的政府债务进行分析和督促，确保政府债务按时偿还。

最后，為了控制融资风险，政府融资平台公司需要建立完善的财务风险预警机制，科学的设置符合自己公司的财务风险预警指标体系，对公司的财务风险进行及时的报警，把公司融资风险控制在可接受的范围内。

参考文献

[1]陈远程，地方政府投融资平台公司发展探讨[J].时代金融，2012，（18）.

[2]张森.浅议地方政府融资平台公司财务风险控制[J].现代商业，2014，（5）.