广州市实施保障性住房政策问题及原因分析

2014-04-29李春蓉刘波

现代商贸工业 2014年22期

李春蓉　刘波

摘要：

广州市实施保障性住房政策面临资金投入缺口大，影响政策执行目标实现；忽视合理规划，导致目标群体生活成本增加；供应覆盖面不广，影响政策实施效益评价；监管措施不够，导致政策实施过程歪曲等问题。引起这些问题的原因有政策直接实施主体自身利益关系的干扰、政策实施资源和环境因素的制约、政策实施目标与市场经济的矛盾等。

关键词：

保障性住房；住房政策；政策实施

中图分类号：

文献标识码：A

文章编号：16723198（2014）22003703

1广州市实施保障性住房政策面临的问题

自住房制度改革以来，广州市政府帮助中低收入家庭解决住房问题，采取了一系列切实有效措施，包括初步构建了廉租房、经济适用房和限价商品房在内的多层次住房保障体系，但住房保障是一项涉及面广、影响深刻的庞大的系统工程，广州市在实施保障性住房政策过程中同样也存在不少问题。我们通过调查，认为广州市在实施保障性住房政策时遇到的主要问题如下：

第一，资金投入缺口大，影响政策执行目标实现。

调查表明，有24%的人认为资金投入缺口大，保障房是政府解决中低收入人口住房问题的重要举措，但资金来源不稳定却是制约其发展的一大障碍。例如，在廉租房建设方面，《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发〔2007〕24号）中对于廉租住房建设的资金来源有明确的规定：一是住房公積金增值收益在提取贷款风险准备金和管理费用之后全部用于廉租房建设；二是土地出让净收益用于廉租房保障资金的比例不得低于10%；三是廉租房租金收入实行收支两条线管理，专项用于廉租住房的维护和管理。而广州在对保障性住房的资金投入方面则比较模糊。2007年广州市土地出让金收益为207亿元，2008年为102亿元。如按照至少10%提取廉租房建设资金，应分别为20.7亿和10.2亿元。但根据广州市财政局公布的数据，2007年保障性住房的投入为3000万元，广州市财政局后来公布的数据，2009年广州的土地出让金收益超过425亿元，创下历史新高。如果按照10%的投入比例，2009年广州市投入廉租房建设的资金应在40亿元以上。但2009年12月24日，广州市常务副市长苏泽群对外表示，2009年广州投入到保障房的财政资金是14.8亿元；2010年2月8日，广州市住房保障办副主任黄信敬在接受记者采访时表示，2009年广州保障性住房资金投入接近30亿元。由此可见，在保障房政策执行及保障房建设进程中，政策执行主体应如何明确支出结构，合理将低收入群体的住房问题真正列入政府的支出预算中执行，以保障其稳定的资金来源已成为实现保障房政策目标的重中之重。

第二，忽视合理规划，导致目标群体生活成本增加。

目标群体是指受政策作用和影响的对象。“目标群体对政策顺从和接受的程度是影响政策能否有效执行的关键性因素之一。”如果政策内容科学合理，目标群体就会对政策内容顺从，接受一项公共政策，则该项政策实施的风险小，成功的可能性大；相反，则该项政策实施的难度增加，风险增大，成功的可能性减小。通过调查，有26%的人认为广州市的保障房规划存在问题。在对保障房社区的对外交通状况调研时，3%的人感到非常满意，10%的人认为满意，35%的人认为一般，52%的认为不满意。在整个配套设施建设方面，有47%的人认为不满意。从目前广州保障性住房的分布范围来看，保障性住房的建设用地大部分分布在番禺、花都、黄埔、白云、芳村等几个区，而这几个区都离广州市区比较远。

从房源分布上可见，保障房扎堆北部，主要是集中在广州市白云区。“十一五”期间白云区已建设的11个保障房项目，而2015年在新增的储备用地中白云区又将新增34宗储备保障房建设用地，占比超过四成，未来白云区将成为保障房“第一大户”。在交通方面，不少保障房项目都比邻高速公路，比如龙归项目比邻京珠高速、南方钢厂项目比邻机场高速、新村项目比邻南环高速、亨元项目比邻沈海高速等，交通不方便，直接会导致目标群体的生活成本提高，这会给保障房政策执行带来阻碍，导致保障房政策执行结果偏离政策目标，出现政策变形现象，这也是部分家庭试图出租转租保障房的潜在诱因。其实，保障房面对的是广大中低收入居民，因此规划建设选址不应是城市边缘，而应定在便于出行的近郊区，保障房建设应充分利用已有的城市基础设施和公共服务设施。

第三，供应覆盖面不广，影响政策实施效益评价。

政策实施的效益是政策实施后所获得的社会信誉、最佳收益和效果，它是在社会组织和民众中所形成的总体评价。政策效益是政策生命力之所在，缺乏效益的政策是没有生命力的。保障房政策的供应覆盖面越广，目标群体受益面就越大，所获得的实施效益评价就越高。广州市保障性住房的分配政策，只针对广州市区城镇户籍。在调查中，有20%的民众仍然认为供应覆盖面不够广，应进一步扩大保障房的政策效应。的确，从社会保障的意义来讲，保障房应包括所有无法从市场获得住房的低收入居民家庭，既包括具有城镇户口的城镇居民，也包括城市中大量所谓“流动”但常驻城镇的农业人口和“夹心层”。尤其广州是一个外来人口较多的城市，广州的户籍人口800多万，外来人口600多万。外来人口与本地人口的比例接近1：1，从改革开放以来，广大外来务工人员为广州的繁荣发展作出了不可磨灭的贡献，在住房保障方面应该考虑这部分人群的需要。而夹心阶层是指家庭收入水平和住房标准超过廉租房保障范围，而又无能力购买经济适用住房的家庭。他们无力负担购买经济适用房屋的首付款，属于目前住房体系被忽略的一个阶层。如在白云区西槎路泽德花苑二期经济适用住房中，排在第9名选房的彭阿姨一家取得108.5分的高分。但她却只能无奈地弃购，因为她只有1万多元积蓄，离首付款还差大约8万元，只好继续和老伴住在只有26m2的旧房中。所幸的是，2013年5月出台的《广州市公共租赁住房制度实施办法》进行政策调整，提出申请人具有本市市区城镇户籍，其配偶非广州户籍的，可作为共同申请的家庭成员，这在一定程度上进一步扩大了政策覆盖面。

第四，监管措施不够，导致政策实施过程歪曲。

有效的政策实施监管有利于维护维护公民的合法权益，有利于规范各利益主体追求自身利益最大化的逐利行为。调查显示，有30%的民众认为政府应加强监管措施，保证保障性住房政策的实施效果。抓紧建立健全保障性住房使用、运营、退出等管理制度是国家保障房政策的重要内容之一。

目前，广州市在保障性住房政策实施及保障性住房管理方面，仍然存在着如下现象：一些政府官员运用手中的权力，人为地“创租、抽租”，滋生“寻租”腐败行为；保障对象经济统计和审核的方法和程序的不科学、不严谨；退出机制不完善；缺乏足够的纠错和问责机制，惩处力度不够，对于“骗资格”的惩处仍然存在法律真空，在保障房实施过程中屡屡出现骗购、腐败等乱象；这些都是缘于保障房管理制度存在缺陷所造成。保障性住房是重要的社会公共资源，它的公共属性要求政府必须加强对保障性住房管理的指引和监管，增强政策实施过程的透明度，对政策实施的监管主体及其相应的职责、监管的方式方法等作出明确的规定，健全政策实施监管体制，确保社会公共资源的合理、公平、有效利用。

2广州市实施保障性住房政策遇到问题的原因

广州市实施保障性住房政策遇到问题，是多方面原因造成的。我们通过调查，得出大约如下几个主要原因：

第一，政策直接实施主体自身利益关系的干扰。

利益因素是影响政策执行力的主要因素。马克思指出：“人们为之奋斗的一切，都同他们的利益有关。”“利益追求是包括政策实施行为在内的一切人类行为的基本动因，并且政策本身就是政府对社会资源和利益进行权威性分配的一种方案。”政策实施实质上是实施主体运用公共权力与目标群体在互动中对利益加以选择、综合、分配和落实的过程。调查表明，有22%的民众认为政策实施主体自身利益的影响和干扰。我们还对政策实施主体自身利益关系内容进行调研，23%的人认为有中央利益与地方利益，28%的人认为有政绩利益，27%的人认为有直接执行主体与个人利益，22%的人认为有政策长期和短期利益。“各项公共政策的最终执行者都是人，而人都不可避免地有着自身利益追求和行为倾向的。”保障性住房是政府解决中低收入群体住房困难问题的重要举措，是需要政府拿出钱来而又不能赢利、没有经济回报的民生工程。尽管国家《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发〔2007〕24号）中明确规定：土地出让净收益用于廉租住房保障资金的比例不得低于10%。但广州市对政策执行起初没有达到这一要求。例如2009年，根据广州市财政局公布的数据，该年广州市的土地出让净收益超过425亿元，而实际投入到保障性住房的财政资金只有14.8亿元，如果按照10%的比例，至少应该在40亿元以上。广州市政府作为保障性住房政策的直接实施主体，一方面要代表国家从社会整体利益的角度理解和实施政策，如果广州市按照中央政策精神执行，投入更多的财政支持保障房建设，这样就会符合中央利益和政府长期利益，相反，这样在本市内的其它城市建设财政投入就会减少，影响直接实施主体的地方利益和绩效。可见，广州市在实施中也要考虑本地区、本部门利益，甚至有时还会从个人自身利益角度去理解和执行政策，各种利益矛盾和冲突，渗透在保障性住房政策实施的全过程。有时，为了维护局部利益和个人的自身利益，广州市作为直接实施主体可能只会传递保障性住房政策而不具体操作，或者通过各种方式在政策实施过程中调整上级政策，导致出现敷衍式、观望式、选择式、对抗式和替代式等政策执行偏差现象。这样很可能使原政策达不到预期的目标，从而影响保障性住房政策的有效实施。综上可言，利益因素是保障性住房政策的实施主体不愿执行某些政策、执行不力的深层原因。

第二，政策實施资源和环境因素的制约。

“任何一项政策的有效执行，都取决于政策的正确性、明晰性与充足的政策资源。”资源是政策执行的必要条件，若不具备充足的执行资源，政策实施主体就无法顺利开展政策实施工作。政策实施资源指的是政策实施主体在实施政策过程中所需要的各种资源，包括人力资源、财力资源、信息资源、社会资源和权力制度资源等。在调查制约广州市实施保障住房政策的资源时，结果得出，26%的人认为是经济资源，24%认为是执行人员素质，27%的人认为是社会资源，23%的人认为是法律权威资源。住房保障具有典型的公共性、服务性、民生性，保障性住房的建设主要依靠政府主导，而政府财政投入资源的力度直接决定着保障性住房政策实施的力度和保障性住房建设的力度；执行人员的素质是政策实施的无形资源，任何政策的实施都有赖于人员，没有较高素质的执行人员，是无法有效地实施政策方案、实现政策目标的；社会资源的参与面，各方的积极性和创造性，也会提升保障房政策实施创造良好的条件；法律权威资源为防止政策出现偏差现象提供有力的后盾力量。

“公共政策环境是指政策系统边界之外并和政策系统进行物质、能量和信息交换的所有事物。”政策的实施无一例外地要与一定的环境因素发生相互作用，都要受到一定公共政策环境的制约和影响。适宜的政策环境无疑会有助于政策的有效实施，保障性住房政策的实施也是一样。保障性住房政策实施环境因素的调查结果显示，政策实施机构设置、目标群体及其本身对政策认同和政策主体文化观等政策实施环境都会对保障性住房政策的实施造成制约，其中政策执行机构设置占10%，目标群体占33%，政策认同占27%，政策主体文化观占30%。任何公共政策都是在一定的政策执行机构下实施的，执行机构的配置构成了政策执行重要的外部环境，广州市住房保障办是广州市保障房政策的执行机构，其配置的合理性对政策实施产生重要的影响。正如有的专家所说，政策实施过程中产生执行偏差的一个重要原因就在于执行机构权力配置不当，执行工作落实不具体，责任归属不明确，在实践中表现为多头执行或政策中断。政策认同主要是指政策实施主体对政策的接受和顺从，执行者对政策的认同、对政策执行行为的投入、创新精神、对工作的负责、较高的政策水平和管理水平是政策得以有效执行的重要条件所在。如果政策实施主体认同，执行就会顺利，反之，执行就会遇到梗柤。政策实施主体文化观对公共政策执行有着潜移默化的影响，执行人员必须不断更新政策执行理念，与时俱进，才能为公共政策的有效实施提高适宜的文化环境。以上四个环境因素中，实施主体的文化观和目标群体对政策的认同是影响保障房政策有效实施的两个极为重要的因素。广州市实施保障性住房政策中忽视合理规划，导致目标群体生活成本增加就是对政策目标的价值理念和政府的价值取向产生偏差造成的。同样，出现弄虚作假，隐瞒家庭收入、人口、资产及住房状况，利用各种手段侵占保障房等违规违纪行为骗取保障房的目标群体就是其公共意识和法律意识不够造成的。所以，地方政府能否成功地实施保障性住房政策并不是政策制定者和执行者一厢情愿的事情，它与目标群体、政策对象、政策认同、执行主体文化观和执行机构的配置等因素有着密切联系。

第三，政策实施目标与市场经济的矛盾。

市场经济的目标就是要进行有效的资源配置，鼓励市场主体追求自身利益的最大化。保障性住房政策是一项特殊的公共政策，作为一项为民服务、惠及万家的民生工程，政策目标是保障人民群众的住房需求，实现社会的公平公正，促进社会的和谐发展。广州市作为全国重要的经济中心，有谋求公共利益的职责，发展壮大市场经济也是政府职能要求所在，但其各项政策的执行终是依据执行人员来实现的，而人都有着自身的利益追求，因而政策实施主体无论是直接主体还是间接主体也不可避免的有自身的利益追求。可以说，公共政策的实施在某种意义上是对利益的分配和对行为的调整。广州市通过实施保障性住房政策来解决中等收入群体的住房问题，是广州市政府体现其“以人为本”、“幸福广州”执政理念的重要举措。而保障性住房政策价值取向是服务性的、非市场化的、不以赢利为目的的，这一目标的实现是不能通过市场化的手段来完成的。只有通过各项措施，调动社会资源，解决好百姓的住房问题。显而易见，保障房政策实施目标与市场经济目标形成一对矛盾体，这给广州市在实施保障性住房政策过程中带来监管措施不够，供应覆盖面不广等一系列问题。所以，如果广州市作为一个超大型城市的地方政府能够合理平衡两者的矛盾关系，使政策实施主体的行为不因市场经济利益所影响，不偏离保障性住房政策的目标，就能有效提升政策的执行力度，促进保障性政府政策得到更好的贯彻实施。

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